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城市社区公共价值创造的内容与困境分析

添加时间:2019-08-07 14:05 来源:未知 作者:优选论文网
  摘要:创造公共价值是依托于公共资源投入的社区治理的主要目标, 城市社区公共价值的主要内容包括社区服务价值、社区空间价值和社区治理关系价值。公共价值表达和聚合机制扭曲、利益囤积以及协作不畅通被视为当前社区公共价值创造的主要困境。精细化治理是摆脱社区公共价值创造困境的可行路径, 从回归公共价值导向、重视技术助推以及发挥社区党组织在城市社区公共价值创造网络中的领导力作用等方面提出了实现城市社区公共价值精细化创造的基本思路。
  
  关键词:城市社区; 公共价值创造; 公共价值失灵; 精细化治理;
 
    
  作为连接政府与个体的基本单位, 城市社区成为满足美好生活需要的主要场所, 生活治理1构成社区治理的重心。立足于为城市社区居民带来最大幸福, 社区治理不可避免地涉及公共资源的分配和使用, 既要关注社区居民需要的满足, 还需考虑社区居民乃至社会为此承担的代价和支付的成本。据统计, 全国公共预算支出中用于“城乡社区”项目的支出金额长期保持高速增长态势, 2018年的支出总额达到了22700亿元, 增长了10.2%2.在社区治理公共资源投入高增长的背景下, 社区服务的硬件设施供给与软性环境建设都有了明显提高。可是这些努力并不一定能带来居民对于政府满意度的提高3.究其根源, 近些年来的城市社区治理陷入了“技术治理”的迷思中, 尤其看重资源使用的效率而非结果, 公共资源投入偏离了社区居民集体偏好满足的轨道, 以至于“公共性”逐渐丧失。然而, 只要组织直接运用公共权力要求个体为公益事业做贡献, 或使用征税得来的款项以满足公民或代议制政府批准的需求时, 这一组织就必须接受公众按照正义与公平、效率与效果标准对它做出的评价4.因此, 基于治理资源投入“公共性”的考虑, 城市社区治理目标应该不同于纯粹的政府价值创造, 可以体现为创造社区公共价值, 即社区居民对政府的集体期望以及政府对这种期望的满足。那么, 社区公共价值主要由哪些内容构成?实践中的社区公共价值创造遭遇了哪些困境以及如何化解这些困境?澄清这些基本问题有助于完善城市社区治理工作, 提升社区治理的“温度”.
  
  一、文献述评
  
  自20世纪80年代以来, 我国城市社区治理经历了从建立和拓展社区服务体系、推进社区建设到促进社区治理体系现代化的发展历程。为更好提升城市社区治理水平, 学术界从不同学科视角进行了大量探讨, 形成了社区服务、社区参与、治理模式与治理能力等研究主题5.围绕社区服务研究, 学者们立足于澄清社区服务的性质6、发展方向7以及社区服务供给模式8等问题, 一般认为, 社区参与是提升社区治理水平的关键环节, 相关研究主要针对社区参与机制9、社区参与逻辑10以及社区参与困境11等展开。在社区治理模式方面, 学者们主要探讨了社区治理模式的演变12、社区治理模式选择13以及社区治理模式创新14等问题。针对社区治理能力研究, 现有文献主要关注社区治理能力分析框架构建15、社区治理能力生成路径16等问题。
  
  从现有研究来看, 城市社区治理研究呈现出快速增长势头, 在一些研究主题上实现了较高质量的知识生产和积累, 这既是国家宏观政策引导的结果, 也体现了学者们致力于解决社区治理实践问题的浓厚的学术关怀。不过, 仍有些城市社区治理的基本问题尚未引起足够关注, 例如城市社区治理为“谁”而治?如何衡量社区治理绩效?我们认为, 基于社区治理资源“公共性”的考虑, “社区公共价值”或许是回答此类问题的较为适当的概念, “公共价值”概念与“以人民为中心”的治国理念也是相吻合的。相对于西方公共价值研究而言, 国内公共价值研究仍是一个新兴的研究领域, 相关研究主要围绕概念引入17、西方研究主题阐述18、绩效管理19、邻避冲突20与公共价值衡量21等展开。将公共价值引入社区治理的研究较少, 其中徐顽强和李敏提出要以公共价值为导向设计城市社区治理架构22, 单菲菲认为需要通过反映社区居民集体偏好的公共价值来衡量社区治理绩效3.总体而言, 这些研究也只是处于将公共价值概念引入城市社区治理的初级阶段, 对社区公共价值的具体指向、社区公共价值创造实践等问题的分析略显不足, 这就为本文的研究指明了方向。
  
  二、城市社区公共价值的主要内容
  
  作为公共价值理论的开创者, 穆尔将创造公共价值视为公共部门管理工作的目的4, 由此激发了后续的一系列研究。按照王学军和张弘的梳理, 西方公共价值研究可以分为结果导向和共识导向18, 从城市社区治理实践来看, 社区公共价值在某种程度上超越了简单的“结果-共识二分”的研究路径, 体现为二者的整合, 不仅试图通过最低成本创造最大公共价值, 实现净收益最大化, 还表现为在创造公共价值过程中妥善处理人与人、人与组织以及组织与组织之间关系所需遵循的基本行为规范。
  
  公共价值内容被视为公共价值研究的核心议题23, 由于在判断公共价值内容上不可避免地存在主观性的影响24, 在公共价值构成方面呈现出见仁见智的观点。王冰和克里斯滕森将公共价值划分为经济、政治、社会和环境等类型25, 克纳汉则将公共价值区分为民主、道德、专业和公民等类型26.鉴于公共价值分类标准的混乱, 罗格斯认为价值分类的重点在于所依据的理由, 即提出分类的情境27.
  
  如果我们将生活治理视为社区治理的中心工作, 公共管理者就需要调配各种公共资源来满足居民对社区医疗、养老和教育等生活需要的集体偏好, 为其提供精准和精细的社区服务。社区居民从社区服务中获取的价值就类似于他们从市场消费中获得的效用满足, 社区服务价值自然构成社区公共价值的重要内容。与此同时, 社区居民日常生活和交往还涉及社区空间的规划和使用, 居住空间的便利性、适宜性以及安全性等成为社区居民集体偏好的指向, 社区空间价值理应成为社区公共价值不可忽视的内容。倘若我们将社区服务和社区空间价值视为满足社区居民对服务和空间的集体偏好, 那么这些价值的创造已经超出了公共管理者的能力范畴, 需要政府、企业、社会组织等多元主体的参与, 在社区公共价值规划、生产管理和评估等环节形成信息互通、知识共享和信任合作的交互关系。这种交互关系的质量和绩效在很大程度上决定社区服务价值和空间价值创造的结果, 因而社区公共价值也需要聚焦于治理关系的生成和维护。
  
  在社区治理的发展历程中, 公共价值并非始终是一个清晰明确的指导社区治理实践的目标, 而是以渐进调整的方式逐步实现通过良好社区治理创造公共价值的目标。因此, 我们还需要分析社区公共价值的具体识别问题。
  
  (一) 社区服务价值
  
  20世纪80年代, 随着经济转型的推进, 建立在单位制基础上的单一福利供给体系难以维持, 财政支出中用于民政事业的支出比例保持下降趋势28, 对社会福利的需求却处于上升势头29, 社会福利供给因而面临沉重压力, “发动社会各方力量, 共同推动整个社会福利事业向前发展”成为缓解压力的选择30.为区别于民政部门代表国家办的社会福利, 社会力量举办的社会福利就称之为“社区服务”31.1989年通过的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》将社区服务纳入其中, 为居委会开展社区服务提供了制度支撑。虽然缓解财政压力是推动社区服务发展的主要动因, 但是社区服务也契合了社区居民摆脱繁重家务劳动的需要32.由于很好兼容了政府利益和居民需要, 绝大多数社区居民对社区服务感到满意6, 社区服务的公共价值由此得到彰显。
  
  在社区服务快速发展的背后, 政府主要扮演了规划者和监督者角色。为解决资金短缺问题, 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确赋予居委会财产所有权以及从自营社区服务中获得经济补助的权利。这使社区服务很快滑向了创造私人价值, 盲目追求经营效益, 忽视了服务的公平性。这种价值导向转换的正当性甚至得到了民政部支持, 《全国社区服务示范城区标准》要求“区、街道、居委会社区服务业产值的年增长率达到13.6%, 以上利润的年增长率达到8%以上”.为扭转社区服务“公共性”丧失的势头, 《关于加强和改进社区服务工作的意见》的发布是个转折点, 文件明确了社区服务的性质, 将福利性融合进社区服务的“公共性”和“社会性”中。为提高社区服务的专业性和经济性, 更好满足社区居民多样化的服务需要, 购买社区服务的资金被要求纳入财政预算, 突出资金使用的“公共性”.
  
  从1986年社区服务概念提出至今的30多年发展历程中, 社区服务始终贯穿在城市社区治理实践中, 从单一的社会福利服务发展成为综合性社区服务体系。社区服务价值经历了从“公共性”出发, 滑向“私人价值”以及回归“公共性”的发展历程。当前针对社区服务价值的具体测量尚不多见, 我们认为这方面的测量既需要考虑价值创造结果, 也需将价值创造过程纳入考量范畴。因此, 社区服务价值包括: (1) 结果维度:效率、经济与有效性等。 (2) 共识维度:合法、公平、透明等。前者主要沿袭了公共部门绩效评估的指标设计, 强调针对公民或客户的结果价值, 是工具理性的体现。自公共行政学创立起, 效率就构成公共行政领域的核心价值, 新公共管理理论的兴起又将经济与有效性增添为公共管理者需要实现的核心绩效指标。后者主要关涉公共价值创造过程需要遵循的程序标准或基本行为规范, 寻求弥补工具理性对“公共性”的忽视。虽然针对共识维度的判断有多种不同看法, 合法、公平、诚信、透明与正直被视为民主社会中公共治理的精神要义, 很少有人怀疑其重要性33.
  
  (二) 社区空间价值
  
  社区是人们安居乐业的生活休息场所, 具有私人属性和物理形态, 表现为社区的区域位置、资源禀赋等特征, 建立在物权基础上的关联物权也推动了社区关联空间的形成34.除了客观呈现的物理空间形态, 社区还成为社会关系生产的主要场域, 基于日常交往产生的公共空间让居民在每日发生的偶然接触中形成共同在场的联系, 使生活具有积极的意义35.在某种意义上, 作为可治理的社区空间是个多维度概念, 不同层面的空间结构相互渗透叠加, 把整体和局部联系在一起36.物理空间和关联空间构成了社区的基础空间, 由此衍生出代表国家意志、商业资本利益以及社群关系的政治空间、商业空间和公共空间, 它们成为社区空间的扩展形态。空间的同一性和差异性、开放性和排斥性以及自上而下的社区规划与自下而上的空间聚集并存, 互相镶嵌, 生产着不同性质的社会关系。每种社会关系都试图扩展自己的空间边界, 形成或兼容或冲突的空间秩序37.多维度的空间形态预示着社区空间活跃着不同的社区主体及其关系, 他们试图将自己的价值目标通过合法化程序获得政治支持, 使其被作为公共价值注入社区空间治理中。
  
  对于生活在基础空间形态的社区居民而言, 居住环境的适宜性、社区秩序的稳定性、睦邻关系的友好性等成为主要的价值追求, 这些基本的价值形态可以大致界定为“安全”、“民生”和“尊严”等38.然而, 应付不确定性是行政过程的实质39, 出于对社会秩序清晰可控的追求, 社区成为国家建构的产物, 被赋予了政治意涵, 社区空间的规划和布局具有强烈的工具性和同质化色彩, 试图为国家权力在社区的正当性存在寻找支撑。社区空间的政治属性挤占了其社会属性, 破坏了社区空间的人文底蕴, 国家利用空间以确保对地方的控制、严格的层级、总体的一致性, 以及各部分的区隔40.社区秩序的确定性和可见性成为国家致力于社区空间建设的主要价值偏好, 公共管理者构想的社区政治空间价值与源于居民需要的社区空间价值存在冲突隐患。
  
  在市场化改革浪潮推动下, 商业资本也参与到社区空间生产中, 在社区空间资源配置、规划和利用等方面发挥影响, 这加剧了社区空间的碎片化和隔离性。这种商业资本参与甚至主导的社区空间生产, 并没有展示出应有的客观性和科学性, 反而成为商业价值渗透和角逐的产物, 社区空间由此被商业空间侵蚀和占用的现象并不少见, 经济、效率和效益等成为商业空间生产的主要价值目标。
  
  空间的碎片化、科层化加大了社区治理的复杂性和不确定性。社区美好生活建立在适宜的社区空间中, 如果未曾生产一个合适的空间, 那么“改变生活方式”、“改变社会”等都是空话40.因此, 社区空间生产要求理顺不同形态的空间秩序逻辑, 处理好空间的表征与表征之间的冲突41, 通过集体协商的方式聚合社区空间价值。如果聚焦于作为社区主人的居民关于社区空间生产的集体偏好, 那么社区空间价值可以包括: (1) 结果维度:效率、经济、有效性、安全性、便利性等。 (2) 共识维度:合法性、公平、透明等。除了持有与社区服务相似的价值标准, 社区空间价值还强调与社区秩序稳定有关的安全性以及满足日常交往与生活需要的社区空间的便利性, 注重社区空间资源分配、占有和利用的公平性。
  
  (三) 社区治理关系价值
  
  社区公共价值的创造涉及多元主体的协商和合作, 良好的协作关系既是社区公共价值创造的基础, 也是社区公共价值的核心内容。在这种“多方参与、共同治理”的关系构建中, 协调多元主体的自主性与控制权让渡之间的平衡成为关键。厘清社区治理主体间的关系, 确定关系价值内涵, 需要到现有的制度文本中寻找线索, 这种关系价值体现为共识型公共价值, 即不同主体间形成的关于权利、义务和规范的共识18.约根森和波兹曼具有启发性的研究为我们确定社区治理关系的公共价值提供了借鉴, 他们基于公共价值研究文献的梳理提炼出七类公共价值集, 其中有四类与行为主体间的关系有关, 包括政治忠诚、公开-保密、严谨、创新、生产力、合法性、公平、对话和用户导向等23.
  
  一般认为, 指导与被指导关系是城市街道办事处与居委会之间的基本关系, 然而, 这仅仅是两者关系的一个侧面。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定, “居民委员会的工作经费和来源, 居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源, 由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付”.从资源依赖理论的角度来看, 组织对环境的依赖性使得外部限制和对组织行为的控制成为可能, 甚至是不可避免的42.基于这种逻辑, 居委会充当街道办事处代理人的角色具有内在必然性, 需要协助政府完成诸多行政任务, 这完全挤占了履行社区居民代理人角色的时间和精力。一方面, 从社区居委会与社区居民的委托代理关系来看, 用户导向、合法性、公平等成为规范两者关系的基本价值准则。另一方面, 从街道办事处与社区居委会的委托代理关系来看, 政治忠诚、责任和回应性等成为占主导地位的价值标准。这两种价值标准在一定条件下存在难以调和的冲突, 居委会不得不扮演尴尬的中间人角色。
  
  住房市场化改革后, 物业服务企业和业主成为社区治理的重要主体。按照《物业管理条例》的规定, “业主有权选聘和解聘物业服务企业”, 基于房产权形成的交易关系构成两者关系的实质, 参与、责任和信任等成为构建两者关系的行为规范。虽然社区居委会、业主委员会和物业服务企业被视为社区治理结构中的“三驾马车”, 但是三方并非平等的关系主体, 业主委员会和物业服务企业需要按照制度规定主动接受居委会的指导和监督。此外, 购买社区服务日益被视为提高社区治理水平的基本路径, 越来越多的社会组织参与到社区治理中, 社会组织与政府、社区居民形成的交易关系, 同样要遵循公平、责任和信任等价值观的引导。
  
  总体而言, 在居住权和房产权基础上形成的社区居委会与社区居民、业主与物业服务企业之间的关系是社区治理的基础性关系, 在此基础上形成了政府与社区居委会、政府与社区居民、政府与社会组织、社会组织与社区居民等多种关系。这种多元关系建立在围绕权利和义务达成的不同共识基础之上, 价值冲突充斥其中。治理关系的复杂性意味着需要超越简单的命令-服从关系或者顾客导向, 重新思考社区居民在关系价值中扮演的角色:他们并非简单的社区治理对象或顾客, 而是社区的所有者和社区治理的伙伴, 他们的集体偏好构成社区公共价值。基于这种考虑, 以社区居民为中心的关系价值应该在社区治理关系中具有优先性, 与之相关的共识型公共价值应该成为治理关系价值集的核心内容, 它们包括责任、承诺、信任、合作等。
  
  三、城市社区公共价值创造的困境
  
  为更好满足社区居民对美好生活的需要, 各级政府为此进行了不懈努力。然而, 社区治理关系不顺仍然被视为制约社区公共价值创造的关键问题, 科层制的运作逻辑主导了社区治理网络的运转, 并不具备多少多元主体参与治理的现代特点43.在这种科层制逻辑中, “父爱主义”行为方式渗透其中。公共管理者倾向于“以为民做主”的方式推行或强力主张自己的公共价值目标, 久而久之形成“攻击性倡导”4的行为方式, 治理关系主体间的“猜疑”和“对抗”替代了“信任”与“合作”.在“父爱主义”的强烈关怀下, 社区居民也养成“坐享其成”的心理, 失去了参与社区公共价值创造的意愿。在“攻击性倡导”与“被动承受”的双重作用下, 社区公共价值创造过程被扭曲, 公共价值失灵问题随之出现。
  
  在波兹曼看来, 当公共部门或市场没有提供满足核心公共价值需要的产品或服务时, 公共价值失灵问题就会出现。公共价值不能满足社区集体需要, 或者偏离了成本-收益分析对效率和效益的要求, 这可以视为一种公共价值失灵的表现。不过, 公共价值失灵分析更侧重于核心公共价值观坍塌问题的探讨, 强调不受市场效率影响来考虑公共价值问题, 当这些核心价值没有体现在社会关系中时, 就会出现失灵问题44.换而言之, 公共价值失灵分析对共识型公共价值的关注甚于对结果型公共价值的追求, 对问题的规范性诊断甚于对问题的具体测量。波兹曼将公共价值失灵看做对市场失灵分析的补充, 主要从公共价值表达与聚合机制扭曲、不完全垄断、利益囤积、提供者短缺、利益短视、资源替代与资源保护的权衡以及对人类生存和尊严的威胁等七方面提出诊断公共价值失灵问题的标准44.
  
  公共价值失灵分析框架为分析社区公共价值创造提供了较为适宜的切入点。结合社区公共价值创造的实际情况, 我们将公共价值表达与聚合机制扭曲、利益囤积视为社区公共价值失灵的主要判断标准, 并将公共价值创造主体的协作不畅通作为公共价值失灵判断标准的补充, 因为公共价值创造已经超越了单一组织边界, 与组织间协同关系的好坏密切关联。在波兹曼和萨雷维茨看来, 公共价值失灵分析框架并没有涵盖所有的判断标准, 研究者可以进行补充45.
  
  (一) 社区公共价值表达与聚合机制扭曲
  
  在前面针对社区公共价值内容的论述中, 我们将合法、公平与透明等视为衡量社区服务和社区空间价值的主要行为规范。然而, 在社区公共价值创造中, 这些公共价值在不同程度上被忽视或者出现价值坍塌现象, 导致社区公共价值表达与聚合的扭曲。在波兹曼看来, 如果决策过程的缺陷导致核心公共价值被回避, 公共价值失灵就会出现44.核心公共价值表达与沟通机会的缺失, 公共价值聚合的扭曲都可以归属为存在缺陷的决策过程。
  
  社区公共价值规划本应注重居民参与和集体偏好的表达与聚合, 在缺乏适当制度支撑的情况下, 理念表达与实践通常是背离的, 透明、参与、回应被封闭、垄断、漠视替代。在效率逻辑引导下, 政府倾向于简约公共价值规划过程, 在实践中出现“需求”对“需要”的替代。多亚尔和高夫认为“需要”和“需求”是有差异的概念, 前者具有客观性和普遍性, 如果需要得不到适当满足, 将会导致某种明确、客观的严重伤害, 而需求则具有主观性, 主要来源于个体的特殊偏好和文化环境, 指向具体的满足物46.针对两者的区分, 穆尔以垃圾收集为例也进行了清晰的说明。在他看来, 垃圾收集的价值并非是满足个体对整洁街道的欲求的问题, 而应该是对公众健康必不可少的保护4.因此, “需要”才构成公共价值的基础, 而把“需求”作为满足对象, 不仅会出现资源配置错位或供给过剩问题, 而且还会使政府陷于疲于应对的状态47.
  
  尤为需要关注的是, 在权力、信息和专业知识等方面拥有更多资源的社区治理主体主导了公共价值规划过程。他们以社区公共价值代言人自居, 将政府价值、私人价值和专业利益渗透进居民对社区美好生活的追求中, 这些价值往往与社区居民的期望存在冲突。为了将冲突控制在最小范围, 社区公共价值成为单一主体决定的过程, 社区居民被剥夺了参与社区公共价值规划的机会, 或者凝聚公共价值共识的集体协商沦为一种“仪式”48困境。我们可以看到在社区空间规划方面, 有关部门一直未形成由社区居民和多元主体参与城市设施规划、选址以及补偿的联动机制, 往往是居民抵制后再被动地以“一事一议”的方式开展工作49.另外, 为提高公共价值创造的有效性, 购买专业服务成为一种“时尚”.专业性的提高固然能在一定程度上改善公共价值创造的效率, 也不可避免会带来“技术理性失灵”50问题。专业人员沉迷于专业话语与专业知识的自负中, 专业自治权的膨胀甚至使他们基于自身的理解来构建社区居民的公共价值共识。即使这种构建因扭曲了居民的真实需要而遭到反对, 他们仍然认为这种反对恰好体现了社区居民专业知识的缺乏, 而不是从专业偏见、与权力的关联性等方面寻找原因。在社区治理实践中, 社区公共价值表达和聚合的扭曲自然导致社区公共资源的浪费, 制造了公共管理者与社区居民之间的对立和冲突。
  
  (二) 利益囤积
  
  利益囤积主要指公共价值创造的成本与收益分配的非公平性, 公众承担了创造公共价值的主要成本, 收益却被少数人独占享有。波兹曼认为, 虽然利益囤积可以归因于多种因素的影响, 但权力的隐蔽行使与非正当运用在其中发挥了重要作用44.
  
  就社区公共价值创造中的利益囤积而言, 公共权力的隐蔽行使与非正式运用无疑起到了不可忽视的作用, 主要表现在两方面。其一是公共管理者将公共权力作为谋求自身利益或政府价值的工具, 表现为追求社会控制的可见性、扩展地盘和自主性乃至进行腐败交易等。公共管理者将这些利益诉求进行精心包装, 使其以公共价值的面目出现, 却让社区居民或者社会公众承担可能出现的资源浪费或资产流失等代价。这种公共权力的隐蔽行使在当前的社区网格化管理与项目制中得到鲜明体现。虽然各级政府在推行社区网格化管理中投入了大量公共资源, 管理的重心却是维护社会秩序而不是满足社区居民的需要, 社区居民被简缩为社区秩序中的“网格”, 无益于社区协作关系的整合51.在网格化实施方案、总结汇报和领导讲话中, “稳定”“监控”“综治维稳”“治安”等关键词运用的频度最高, 却罕见“服务”二字52.陈家建针对成都温江区“三社互动”项目的研究发现, 项目资金的分配主要基于民政部门的意志, 按照民政局既定的安排开展53.黄晓春和周黎安的研究也发现, 基层政府实践中存在通过“行政发包”来“借道”社会组织发展自身灵活性和弹性化的现象54.其二是公共权力被商业资本或少数利益集团所俘获, 使公共价值创造成为少数人利益囤积的工具。这在社区空间生产中表现得尤为明显, 空间资源的配置并非基于社区居民集体偏好的考虑, 而是受到商业资本和公共权力的深刻影响。它们的逐利性使空间资源配置不均, 造成了城市社区中心空间的繁荣与城市社区边缘空间的衰落, 空间正义原则没有得到遵守55.
  
  (三) 社区公共价值创造中的协作不畅通
  
  良好社区治理关系的构建要求承担网络管理责任的公共管理者能转变观念, 自觉约束权力, 建立社区治理主体间长期相互依存和合作的关系。这种观念的转变对公共管理者而言仍是不小的挑战, 许多习惯于对员工实行等级控制的公共管理者可能对网络中行使的更为间接和谈判式的控制感觉不舒服56, 治理网络的动态性、复杂性以及价值基础的分散性也加剧了管理网络的难度。信任被视为实现网络有效运转的催化剂, 而信任的培养需要时间, 在时间压力下, 公共管理者倾向于通过命令-服从关系来掌控社区治理网络的运作, 在当前关于购买社区服务的各种制度规定中, 对“信任”与“关系规范”的强调远低于对“竞争”和“效率”的重视。出于规避和防范不确定性的考虑, 公共管理者追求控制幅度的最大化, 制造了政府内部的隔离和非协同治理现象57, 也导致公共管理者与其他社区治理主体间的猜疑和对抗, 社区业委会在备案中遭受的各种拖延、刁难就是明证58.不仅如此, 组织边界的模糊也使得行政逻辑渗透进其他社区治理主体中, 居委会、社会组织等也不同程度地被同化, 遵循了科层制的思维模式和行为习惯, 缺乏包容性。借助于嵌入社区空间的行政权力, 居委会也能够对社会组织发号施令, 社会组织的自主性和活动空间受到抑制, 正在出现一种不断“去社会化”的趋势59.
  
  这种协作困境不仅体现在社区治理主体之间的关系上, 社区治理主体内部也出现了分化和不信任情绪的滋生。社区空间封闭性和排他性的提高制造了社会关系的分裂和衰退, 由于缺乏共同的经历, 邻居们变得越来越疏远, 尽管他们之间还有着表面的礼貌, 正如通勤者的个人网络取代了过去地方化的社区以及它曾经密切的社会关系60.与此同时, 社区业委会在社区公共价值创造中的作用也受到质疑61, 被蒙上了不信任的面纱。由于业委会运作透明度低、派系政治62等因素的影响, 业主更加信任带有国家权力印记的居民委员会63.
  
  或许正是预见到社区治理中的价值冲突及其可能导致的不确定性, 在明确社区治理主体间关系的时候, 政府采取了看似矛盾的两种策略。一方面, 强调理顺关系, 明确社区居委会、业委会和物业服务企业等治理主体的边界和权责关系, 为社区治理主体的专业化发展创造条件。另一方面, 又采取模糊性策略, 在制度文本中有意识模糊社区治理主体之间的边界和关系, 保留政府随时介入社区治理事务的权力, 为更好应对社区治理中的不确定性留有空间64.“模糊性”属于一种不可忽略的变量, 亦是一种惯用的决策技术或治理策略65, 这种“模糊性”蕴含着政治控制主导了社区治理关系, 形成了“等级制的悬浮关系”66.总体而言, 社区治理关系应该遵循的信任、合作、责任等价值被怀疑、排斥以及敷衍等取代, 在无形中制造了公共价值失灵现象。
  
  四、城市社区公共价值精细化创造的路径
  
  公共价值失灵制造了社区公共价值的流失和萎缩, 价值创造过程显现出典型的粗放式管理特点, 表现为重结果, 轻过程, 不计成本, 缺乏必要的分权意识等67.要实现对社区公共价值的精确定位、精准识别、精细规划和精益满足, 就需要引入精细化治理的思路。韩兆柱和翟文康认为我们需要构建以公共价值为基础的新型治理工具68, 精细化治理或许就是其中的一种工具类型。习近平总书记在上海考察时就指出, “一流的城市要有一流的治理, 要注重在科学化、精细化和智能化上下功夫”.
  
  作为一种治理理论, 精细化理念萌芽和演变于西方管理思想发展历程中, 是理性思维不断发展的产物。从泰勒的论述中, 我们可以找到“精细化”的痕迹, 他既强调精准的时间衡量和动作分解, 又注重对影响工人的动机进行精确研究69, 追求通过彻底的心理革命来实现劳资双方的精细合作和共治69.此后, 戴明又将精细化理念延伸至质量控制中, 从网络治理的角度提出了围绕公司整体目标进行积极互动, 建立合作主体间忠诚和信赖关系的管理思想70.作为精细化理念的集大成者, 在借鉴科学管理和质量管理理论基础上, 日本丰田公司打造了一套具有竞争优势的管理体系, 被称之为精益思想。在精益思想中, 价值的确定是关键, 价值的确认主体不能是股东, 也非公司的技术专家, 只能由最终客户来确定。一旦确定了价值, 找出无益于价值创造的各种浪费, 就需要让设计、订货和产品“通过系统”来运作71.因而, “精益”注重价值创造的经济、效率和效益, 强调发挥精益技术与价值创造主体的协同作用, 使价值创造活动流动起来71.基于对精细化治理理论渊源的梳理, 我们可以描绘出精细化治理的全貌: (1) 目标层面。注重以客户价值为导向, 追求价值创造的回应性、有效性、效率和质量保障等最终成果, 实现客户价值、股东价值和企业价值的共创和共享。 (2) 技术层面。注重发挥标准化、清晰化等精益技术的穿透力和赋能性, 实现价值创造过程的共建和共治。 (3) 网络层面。强调建立组织间的信任、责任和协同等关系, 鼓励员工参与, 发挥核心组织的领导力, 实现组织的共生型发展。
  
  在王冰和吴木銮看来, 公司创造的以利润和财富为中心的经济价值也是较为简单和明确的公共价值21, 这意味着社区公共价值创造和精细化治理是相契合的, 后者为前者提供了工具支撑。围绕公共价值创造, 穆尔主要从政府内部视角提出了着名的“战略三角模型”, 将公共价值、合法性与政治支持以及运营能力视为影响公共价值创造的基本要素, 而这种基于单一组织内部视角来创造公共价值的观念已经成为“时过境迁问题”.精细化治理可以视为对“战略三角模型”的修正, 将公共价值、技术和网络运作视为“三角模型”的组成部分。技术在公共价值创造中具有不言而喻的重要性, 摩尔在“政治管理”以及“生产再造”问题上多次提到技术适当性的问题。针对“合法性与政治支持”展开的分析可以纳入网络运作环节展开, 包括对上 (政治家) 、对外 (公众) 和对内 (政府) 分析等。精细化治理贯穿在社区公共价值规划、生产管理和评估等环节中, 这些环节由创造价值的价值流组成, 价值流的流动就是价值创造过程, 也是协作关系建立和维护的过程71.
  
  (一) 激活社区参与, 找回社区价值的“公共性”
  
  就社区公共价值创造而言, 城市社区已经建立了一套完整的治理体系, 包括社区党建联席会议、居民大会、议事会、听证会等, 这些机构设置成为公共价值的支撑体系, 为赋予社区价值的“公共性”提供合法性和政治支持。社区公共价值创造的关键是推动这套完整的治理体系有效运转起来, 消除制造公共价值表达与聚合扭曲以及利益囤积的消极因素, 激活社区参与, 尤其是社区居民的参与就是重中之重。只有调动了公民的积极性, 政府才能找到有效的解决方案, 从而创造公共价值17.
  
  作为社区参与主体, 社区居民可以通过表达观点、采取行动、提供资源等形式参与其中, 扮演公共价值的规划者、共同生产者、监督者和评估者等多种角色: (1) 借助社区居民大会、居民议事会以及听证会等途径表达自己的基本需要; (2) 通过诸如文明养狗、美化社区环境以及维护社区安全这样直接行动的方式参与公共价值创造; (3) 通过提供社区公共价值创造中的非法行为、存在的突出问题等信息的方式预防和监督利益囤积问题。就激活社区参与而言, 当务之急并非简单地培养社区居民的主体性11, 提升社区参与能力72, 而是要使公共管理者摆脱社区参与会产生混乱或者不确定性的心魔困扰, 培养和提升社区居民参与的政治效能感。政治效能感与参与之间存在着相互促进的联系73, 当社区居民相信自己的观点和诉求能够被公共管理者认真倾听和及时反馈, 自己的行动能获得政府的支持和鼓励时, 他们对自己的参与能力就会持有极大信心。因此, 公共管理者需要创造条件实现真正的参与74, 将社区公共价值创造置于居民参与权利保障基础之上, 认真考虑参与事项和渠道的透明性、可及性、相关性、经济性以及回应性等问题。
  
  (二) 以社区公共价值创造为中心, 重视治理技术的助推作用
  
  从消除差异、凝聚共识的角度来看, 穆尔尤其强调公共管理者不能强硬推行自己的公共价值观点, 需要积极运用各种技术来影响和说服利益相关者, 鼓励他们进行观点的表达, 将观点纳入综合考量的范畴4.就功效而言, 这些技术大体上具有助推的功能, 即一种人为设计的选择体系, 使得在这种选择体系的任何一方面都不采用强制方式, 而是以一种预言的方式去改变人们的选择或者改变他们的经济动机及行为75.信息、符号以及同侪压力等都具有鲜明的助推性质。在阐述助推的引导作用时, 泰勒和桑斯坦以禁止高速公路倾倒垃圾为例, 揭示了明星效应对个体行为产生的良好影响75.
  
  因此, 在社区公共价值创造中, 除了“技术赋权”76, 还要重视“技术助推”, 可以考虑发动处于社区社会网络中心位置的积极分子或社区能人的示范和拉动效应, 使价值创造行为沿着社会网络扩展。从宽泛的角度来看, 社区协商就具有助推的性质, 不涉及威胁、强制和诱因的使用, 是推动公共价值创造的治理方式, 为建构公共价值、处理公共价值冲突、增强公共价值合法性和避免公共价值失灵提供了新的路径77.任何技术都有两面性, 在实现“赋权”和“助推”的同时, 又会造成我们原有能力的消退。我们需要对技术的引入和使用保持警惕, 将技术运用建立在公共价值基础上, 合理确定技术理性的“度”, 摆脱“技治主义”的困扰。
  
  (三) 以社区公共价值创造为中心, 发挥社区党组织在协作关系中的领导力
  
  前面的分析表明, 科层制遵循的粗放式管理制造了公共价值失灵困境, 困境的摆脱需要理顺协作关系, 不仅要从“粗放”切换成“精细”, 还需要将“管理”转变为“领导”, 发挥领导组织在社区公共价值创造网络中的领导作用。能扮演这一领导者角色的非社区党组织莫属, 党的十九大报告就明确将党的领导力概括为“政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力”.
  
  领导力关注的焦点是领导者吸引和影响被领导者从而实现群体或组织目标的能力78, 他被视为一个掌控过程的“管家”, 利益攸关各方越是不信任对方, 越是必须有更强的领导力来担当诚实的中间人79.领导力的发挥要求创造条件使社区党组织能有效嵌入社区治理中, 厘清公共价值的重点, 防范和解决公共价值失灵问题。在社区公共价值规划环节, 社区党组织可以发挥价值引领作用, 通过组织协商议事的方式引导相互间持有猜疑、抵触心理的社区治理主体阐述己见, 建立互信关系, 摆脱自我防御心理的约束, 使大家对公共价值创造的关注甚于索取, 实现公共价值创造的使命协同。在社区公共价值生产管理和评估环节, 社区党组织可以充分发挥社区党群服务中心和区域化党建的作用, 构建社区公共价值生产网络, 将社区党建联席会议与社区议事会、协调会和听证会等相结合, 实现党务、政务和社区治理的整合, 对社区公共价值创造发挥功能引领的作用。
  
  五、结论
  
  从公共资源投入-产出的关系来看, 公共价值创造可以视为城市社区治理的主要目标, 公共价值理论为分析城市社区治理问题提供了新的理论视角。城市社区公共价值可以划分为社区服务价值、社区空间价值以及社区治理关系价值等类型。在城市社区公共价值创造实践中, 公共价值表达与聚合机制扭曲、利益囤积以及协作不畅通等制造了公共价值失灵困境。精细化治理为摆脱公共价值失灵困境, 实现社区公共价值的精细化创造提供了思路。未来的研究可以围绕微观的社区公共价值创造实践展开, 分析诸如社区居家养老、社区空间规划这样的结果型社区的公共价值识别与治理问题, 以及探讨共识型公共价值与结果型公共价值的关系问题。
  
  注释
  
  1 熊万胜:《社会治理, 还是生活治理?---审思当代中国的基层治理》, 《文化纵横》2018年第1期。  
  2 2018年财政收支情况, 2019年1月23日, http://gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201901/t20190123_3131221.html, 2019年3月1日。  
  3 (23) 单菲菲:《基于公共价值视角的城市社区治理绩效反思》, 《兰州大学学报 (社会科学版) 》2016年第6期。  
  4 (24) (51) (57) (93) 马克·H.穆尔:《创造公共价值:政府战略管理》, 伍满桂译, 北京:商务印书馆, 2016年, 第74页, 第49页, 第198页, 第67页, 第200页。  
  5 张平、吴子靖、赵萌:《中国城市社区治理研究的发展态势与评价》, 《治理研究》2019年第1期。  
  6 (36) 唐钧:《关于城市社区服务的理论思考》, 《中国社会科学》1992年第4期。  
  7 李迎生:《对中国城市社区服务发展方向的思考》, 《河北学刊》2009年第1期。  
  8 俞楠:《转型社会城市社区服务合作供给模式的现实思考》, 《华东理工大学学报 (社会科学版) 》2019年第1期。  
  9 陈万灵:《“社区参与”的微观机制研究》, 《学术研究》2004年第4期。
  10 冯敏良:《“社区参与”的内生逻辑与现实路径》, 《社会科学辑刊》2014年第1期。
  11 (89) 陈伟东:《社区行动者逻辑:破解社区治理难题》, 《政治学研究》2018年第1期。  
  12 魏娜:《我国城市社区治理模式:发展演变与制度创新》, 《中国人民大学学报》2003年第1期。  
  13 张文龙:《城市社区治理模式选择:谁的治理, 何种法治化?》, 《河北法学》2018年第9期。  
  14 曹志刚:《我国城市社区治理模式创新中的治理资源探析》, 《中国行政管理》2019年第3期。  
  15 孙锋、王峰:《城市社区治理能力:分析框架与产生过程》, 《中国行政管理》2019年第2期。  
  16 宋华宗:《“四个关键”:整体提升基本公共服务建设的路径分析》, 《湖北民族学院学报 (哲学社会科学版) 》2016年第3期。
  17 (88) 何艳玲:《“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式》, 《政治学研究》2009年第6期。  
  18 (25) (47) 王学军、张弘:《公共价值的研究路径与前沿问题》, 《公共管理学报》2013年第2期。  
  19 包国宪、文宏、王学军:《基于公共价值的政府绩效管理学科体系构建》, 《中国行政管理》2012年第5期。  
  20 郑光梁、魏淑艳:《邻避冲突治理---基于公共价值分析的视角》, 《理论探讨》2019年第2期。  
  21 (86) 王冰、吴木銮:《循证分析视角下的公共价值衡量与创造:一项对代表性国家的因子与聚类研究》, 《公共管理与政策评论》2019年第3期。  
  22 徐顽强、李敏:《基于公共价值导向的城市社区治理架构研究》, 《宁夏社会科学》2019年第2期。  
  23 (48) T.B.Jrgensen and B.Bozeman, “Public Values:An Inventory, ”Administration&Society, vol.39, no.3, 2007, pp.354-381.  
  24 尤金·巴达赫:《跨部门合作:管理“巧匠”的理论和实践》, 周志忍、张弦译, 北京:北京大学出版社, 2011年, 第7页。
  25 B.Wang and T.Christense, “The Open Public Value Account and Comprehensive Social Development:An Assessment of China and the United States, ”Administration&Society, vol.49, no.6, 2017, pp.852-881.  
  26 K.Kernaghan, “Integrating Values into Public Service:The Values Statement as Centerpiece, ”Public Administration Review, vol.63, no.6, 2003, pp.711-719.
  27 M.R.Rutgers, “Sorting Out Public Values?On the Contingency of Value Classification in Public Administration, ”Administrative Theory&Praxis, vol.30, no.1, 2008, pp.92-113.
  28 李荣时:《民政统计历史资料汇编:1949-1992》, 北京:中国社会出版社, 1993年, 第527页。  
  29 李荣时:《中国民政统计年鉴1990》, 北京:中国社会出版社, 1990年, 第5页。  
  30 张英华、曾详平:《全国城市社会福利事业单位改革整顿工作经验交流会提出城市社会福利事业要加快改革步伐》, 《人民日报》1984年11月28日。  
  31 何海兵:《我国城市基层社会管理体制的变迁:从单位制、街居制到社区制》, 《管理世界》2003年第6期。  
  32 唐钧:《当前我国城市社区服务综议》, 《社会学研究》1990年第5期。  
  33 加尔特·德·格拉夫、赫斯特·潘纳克:《善治:冲突中的绩效价值和程序价值》, 见王浦劬、臧雷振编译:《治理理论与实践:经典议题研究新解》, 北京:中央编译出版社, 2017年, 第44页。
  34 刘建军:《居民自治指导手册》, 上海:格致出版社, 2016年, 第76页。  
  35 张玲玲、杨绍亮:《社区公共空间居民活动行为特征及空间布局关联性初探---以苏州园区邻里中心为例》, 《华中建筑》2018年第8期。
  36 迈克·迪尔:《后现代血统:从列斐伏尔到詹姆逊》, 见包亚明主编:《现代性与空间的生产》, 上海:上海教育出版社, 2003年, 第97页。  
  37 王艺璇、刘诣:《空间边界的生产》, 《社会学评论》2018年第4期。  
  38 沈原、刘世定、李伟东等:《社区治理:价值匹配 (NGT) 分析方法》, 北京:社会科学文献出版社, 2017年, 第7页。
  39 詹姆斯·汤普森:《行动中的组织》, 上海:上海人民出版社, 2007年, 第185页。  
  40 (45) 亨利·列斐伏尔:《空间:社会产物与使用价值》, 载包亚明主编:《现代性与空间的生产》, 上海:上海教育出版社, 2003年, 第50页, 第47页。  
  41 孙小逸:《空间的生产与城市的权利:理论、应用及其中国意义》, 《公共行政评论》2015年第3期。  
  42 杰菲里·菲佛、杰勒尔德·萨兰基克:《组织的外部控制》, 闫蕊译, 北京:东方出版社, 2006年, 第48页。
  43 周庆智:《基于公民权利的城市社区治理建构》, 《学习与探索》2015年第3期。  
  44 (53) (55) (62) B.Bozeman, “Public-Value Failure:When Efficient Markets May Not Do, ”Public Administration Review, vol.62, no.2, 2002, pp.145-161.
  45 B.Bozeman and D.Sarewitz, “Public Value Mapping and Science Policy Evaluation, ”Minerva, vol.49, no.1, 2011, pp.1-23.  
  46 莱恩·多亚尔、伊恩·高夫:《人的需要理论》, 汪淳波、张宝莹译, 北京:商务印书馆, 2008年, 第51页。
  47 郎友兴、薛晓婧:《政府回应的是需要还是需求?---对“送医下基层”的一种解释》, 《浙江社会科学》2019年第1期。
  48 张翔:《城市基层治理对行政协商机制的“排斥效应”》, 《公共管理学报》2017年第1期。  
  49 黄晓春、嵇欣:《技术治理的极限及其超越》, 《社会科学》2016年第11期。  
  50 郭佳良:《找回行动主义:技术理性失灵背景下公共价值管理研究的展开逻辑》, 《公共管理与政策评论》2019年第3期。
  51 周庆智:《论中国社区治理》, 《学习与探索》2016年第6期。
  52 何瑞文:《网格化管理的实践困扰》, 《苏州大学学报 (哲学社会科学版) 》, 2016年第1期。  
  53 陈家建:《项目制与基层政府动员》, 《中国社会科学》2013年第2期。  
  54 黄晓春、周黎安:《政府治理机制转型与社会组织发展》, 《中国社会科学》2017年第11期。  
  55 袁方成、汪婷婷:《空间正义视角下的社区治理》, 《探索》2017年第1期。  
  56 斯蒂芬·戈德史密斯、威廉·D.埃格斯:《网络化治理》, 孙迎春译, 北京:北京大学出版社, 2008年, 第141页。
  57 黄晓春、嵇欣:《非协同治理与策略性应对》, 《社会学研究》2014年第6期。
  58 孙小逸、黄荣贵:《再造可治理的邻里空间》, 《公共管理学报》2014年第3期。
  59 徐选国:《社会工作的专业性释义及其中国情景分析》, 《社会与公益》2018年第5期。  
  60 马克·戈特迪纳:《城市空间的社会生产》, 任晖译, 南京:江苏教育出版社, 2014年, 第281页。  
  61 吴晓林、谢伊云:《房权意识何以外溢到城市治理?---中国城市社区业主委员会治理功能的实证分析》, 《江汉论坛》2018年第1期。
  62 石发勇:《业主委员会、准派系政治与基层治理》, 《社会学研究》2010年第3期。  
  63 杨文辉、陈玲:《社区自治的信任关系和制度基础》, 《公共管理评论》2015年第1期。  
  64 贾旭东:《中国城市基层政府公共服务职能的不完全外包及其动因》, 《管理学报》2011年第12期。  
  65 孙志建:《“模糊性治理”的理论系谱及其诠释》, 《甘肃行政学院学报》2012年第3期。  
  66 付建军、张春满:《从悬浮到协商:我国地方社会治理创新的模式转型》, 《中国行政管理》2017年第1期。  
  67 韩志明:《从粗放式管理到精细化治理》, 《云南大学学报 (社会科学版) 》2019年第1期。  
  68 韩兆柱、翟文康:《公共价值管理理论及其在中国语境下的应用研究》, 《公共管理与政策评论》2016年第4期。  
  69 (82) 弗雷德里克·泰勒:《科学管理原理》, 马风才译, 北京:北京大学出版, 2013年, 第137页, 第6页。
  70 威廉·戴明:《戴明管理思想精要》, 裴咏铭译, 北京:西苑出版社, 2014年, 第140-141页。  
  71 (85) (87) 詹姆斯·沃麦克、丹尼尔·琼斯:《精益思想》, 沈希瑾等译, 北京:机械工业出版社, 2018年, 第38-42页, 第11页, 第82页。  
  72 袁方成:《增能居民:社区参与的主体性逻辑与行动路径》, 《行政论坛》2019年第1期。  
  73 卡罗尔·佩特曼:《参与和民主理论》, 陈晓译, 上海:上海人民出版社, 2018年, 第48页。  
  74 谢里尔·西姆瑞尔·金等:《参与问题:通向公共行政中真正的公民参与》, 见王巍、牛美丽编译:《公民参与》, 北京:中国人民大学出版社, 2009年, 第57页。  
  75 (95) 理查德·泰勒、卡斯·桑斯坦:《助推》, 刘宁译, 北京:中信出版社, 2015年, 第8页, 第66页。  
  76 郑永年:《技术赋权:中国的互联网、国家与社会》, 北京:东方出版社, 2014年, 第4页。  
  77 李强彬、何思吉:《协商民主与公共价值的创造》, 《理论探讨》2019年第1期。  
  78 中国科学院“科技领导力研究”课题组:《领导力五力模型研究》, 《领导科学》2006年第9期。  
  79 克里斯·安塞尔、艾莉森·加什:《协同治理:理论与实践》, 见王浦劬、臧雷振编译:《治理理论与实践:经典议题研究新解》, 北京:中央编译出版社, 2017年, 第344页。
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