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住房公积金制度的目标定位与政策取向

添加时间:2019-05-28 10:37 来源:未知 作者:优选论文网
  摘要:本文在梳理各类住房公积金定位争论中, 重点探讨了各类公积金定位的内在层次结构以及功能定位、目标人群定位与制度目标定位三个容易混杂概念的联系与区别, 认为制度目标仍需定位于“解决居民住房问题”或“提高居民居住水平”, 这是辨别和厘清各类公积金定位问题的价值取向。在此基础上, 分析目标定位所面临的“普惠与特惠”、“强制与自愿”、“储金与基金”和“职能与工具”的争论困境。基于此, 本文认为制度的存续应坚持强制缴交的特性, 但需以基本住房为立足点, 改革公积金缴、存、贷等各项制度工具, 调整管理体制, 引导制度金融功能发挥住房保障的作用, 突破现有制度所面临的各种困境。
  
  关键词:住房公积金; 目标定位; 争论困境; 基本住房; 政策取向;
  
  一、问题的提出
  
  自1999年《住房公积金管理条例》出台以来, 公积金已深入到中国亿万民众心中。截至2017年末, 缴存人数超过1.37亿, 全国公积金缴存余额已经超过5.16万亿元, 累计为3082.57万户家庭发放了7.56万亿个人住房优惠贷款, 公积金无可争议地成为我国住房制度的重要组成部分, 也引起了国际上广泛关注和赞许。但随着我国社会主义市场经济的成功转型, 公积金在制度设计中存在的不足以及实施过程中的偏离, 许多问题逐渐暴露并凸显出来。其中, 一些未涉及制度的基本根基问题, 如公积金贷款歧视与手续麻烦、公积金池资金沉淀问题、公积金管理不善与监督不到位等现象, 可以通过加强管理来改进或完善。然而, 有些问题如制度定位, 涉及住房公积金制度的根本1, 则需要慎重思考。
  
  从定位视角探讨公积金制度的文献比较多。在制度目标探讨中, 刘洪玉基于住房制度改革的宏观背景认为, 公积金的制度定位是推进住房分配机制从实物向货币化转换过程中的配套机制, 具有临时性特征2;陈杰认为公积金设立之初, 是定位于归集住房资金、强制性让居民养成进行住房储蓄用于住房消费、推进住房制度货币化改革等3.与目标定位相关的是制度目标人群定位问题。在1999年以及2002年修订的《住房公积金管理条例》中, 刘洪玉认为制度目标人群定位于居民或职工是一个模糊概念, 导致制度运行并不能有效地促进住房问题的解决4;乔依德在与世界银行“劫贫济富”的辩论中认为, 公积金应定位于有一定支付能力但无力承担市场房价的“夹心层”5.制度目标与目标人群定位的结合是制度功能, 在制度功能定位的探讨中, 陈杰认为如果公积金的核心定位是金融功能, 那么其目标群体应定位于中高收入群体, 有利于降低公积金的运营风险, 但不利于民生问题的解决;若定位于住房保障功能, 现行运营机制的设计与此功能定位存在内在冲突, 公积金的资金安全就面临严重考验了6.刘丽巍认为住房公积金的发展应定位于中等和中低收入者的住房保障, 定位于政策性住房金融7.吴政同、侯淅珉认为我国公积金制度在初始就被赋予了保障功能、集资功能和机制转换功能, 而这些功能根源于公积金的工资属性8.在公积金资金属性的争论中, 曾筱清、翟彦杰认为公积金定位于工资属性缘由是单位原先住房实物分配的资金转化为公积金配缴部分, 是原有被压制的低工资下住房消费能力的返还与补偿9.然而, 市场机制的建立已打破了公积金工资属性的基础, 在其定位的探讨中, 宋跃晋认为公积金是住房实物分配的替代制度, 基于其前身是单位福利属性, 将公积金属性定位于职工福利属性10;而李文静认为, 中国住房改革起因于住房分配的不公平, 主张国家在住房分配中的责任, 应由委托单位直接建设提供住房的身份, 转变为建立包括住房公积金在内的各项制度并保障制度顺利运行的维护者, 认为住房公积金具有社会福利属性11, 这似乎为制度的强制性提供了理论基础。公积金属性讨论的另一视角是公积金的基金与储金之争12.显然, 基金与储金之争其实质是以集合态公积金为媒介, 探讨公积金管理中心与缴存人之间关系的问题, 这意味着管理中心定位就成为制度的一个重要问题。汪利娜认为, 公积金机构作为事业单位与其实际执行金融功能存在错位及责权失衡, 不仅导致了制度运行效率低下, 也造成安全隐患13.
  
  由以上文献综述分析可以看出, 当前公积金定位探讨涉及各种不同的研究视角。而不同视角既相互联系, 又相互交杂, 在丰富公积金理论的同时, 却在众说纷纭中掩盖了公积金定位本质问题的探究与澄清。当务之急, 亟待理顺各种定位探讨之间的逻辑关系, 尤其在制度面临各方责难的基本环境下, 应把握制度定位之根本, 这将为其他问题的解决提供明确的指向, 否则制度改革将失去统揽全局的基本方向。
  
  二、住房公积金制度的目标定位
  
  (一) 目标明晰是住房公积金定位之根本
  
  公积金制度建立有其客观历史条件, 即居民居住水平与收入水平低下的客观现实, 而制度目的的确立就在于扬弃历史条件下不利的客观环境, 建立由制度目标规定的适合居民购买住房的金融支持体系。毋庸置疑, 制度目的对历史现实客观条件的扬弃在初始时是主观的, 它所要求建立的“提高居民居住水平”的目标也只是政府设想的观念性蓝图。这就要求必须要有朝着目标前进的相关居间步骤, 如制度工具和相关结构功能设计, 包括创造强制性缴存手段和设置资金使用门槛等, 以及资金互助等相关结构功能设计与活动安排, 试图改变当期收入低与住房跨期消费特征不匹配的历史现实, 以及历史条件下目标群体不愿购房的局面;在实际发展过程中也舍弃了公积金支持建房的目标, 而转向住房消费以期促进制度目的的实现。在制度建立的历史初始阶段, 政府采用强制缴交手段, 以促进住房实物分配向货币分配转化为目标;显然, 这个已基本实现的目标可以成为另一个目标“提高居民居住水平”的手段。因此, 根据这样的事实, 我们可以将公积金制度目的区分为策略的和战略的、当前的和长远的等, 政策制定者既要重视策略的与当前的目标, 又要重视战略的与长远的目标, 并把前者作为达到后者的桥梁。
  
  从历史的发展进程来看, 公积金制度是政府基于居民对住房水平低下现状不满--在借鉴新加坡经验的基础上--创设的一种新兴制度, 用于促进居民自住住房问题的解决。基于低工资制下职工所失去的住房消费能力的返还, 将公积金定位于住房工资, 为居民准备购房资金实现自助奠定了合理的基石。强制性账户累积制度是促进居民与住房跨期消费特征相适应所推行的强制性储蓄, 为居民住房自助提供资金基础;互助性贷款制度设计为成员之间的互助, 解决居民住房问题提供了一定功能的机制保障。而公积金管理中心则是为强制缴交、成员互助、解决居民的住房问题提供的组织或机构保障。由此可见, 以上文献讨论将公积金定位于工资属性、强制储蓄账户、互助贷款设计、管理中心与缴存人关系定位等, 是以促进居民解决住房问题的目的得以实现的“居间步骤”, 是实现制度目的的工具, 而归集住房资金、强制居民养成与住房跨期消费特征相吻合的储蓄意识、推进住房制度货币化改革等则是为实现目标的活动方式或阶段性活动。从这个意义上讲, 厘清公积金的目标定位是公积金制度定位之根本, 决定着其他工具或功能定位的本质属性, 规定着它们定位的方向以及重新设计以适应目标的根源性动力。
  
  (二) 住房公积金制度目标定位
  
  1.行政法规中的制度目标定位
  
  从国家层面看, 住房公积金制度目标的发展与变化, 主要涉及国务院及相关部委所颁布的相关行政法律法规, 具体如下:
  
  1994年7月, 国务院在《关于深化城镇住房制度改革的决定》 (国发[1994]43号) 指出:“实行住房公积金制度有利于转变住房分配体制, 有利于住房资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立14, 有利于提高职工购、建住房能力, 促进住房建设。”1994年11月, 由财政部、国务院住房制度改革领导小组和中国人民银行颁布的《关于建立住房公积金制度的暂行规定》, 其第一条指出公积金制度建立的目的是“建立……新的城镇住房制度, 形成稳定的住房资金来源, 促进住房资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立, 转换住房分配机制, 提高职工解决自住住房能力”.1999年4月《住房公积金管理条例》 (2002年3月修订) 指出, 要加强对住房公积金的管理, 维护住房公积金所有者的合法权益, 促进城镇住房建设, 提高城镇居民的居住水平。此外, 2015年11月《住房公积金管理条例》 (修订送审稿) 提出, 为了健全城镇住房制度, 要加强对住房公积金的管理, 维护住房公积金所有者的合法权益, 支持缴存职工解决住房问题。
  
  2.制度目标定位的内在层次结构
  
  从以上行政法规的界定来看, 建立住房公积金制度的目的主要包含以下几个方面:一是“促进住房建设”, 或“促进城镇住房建设”;二是“转换住房分配机制”;三是“建立政策性住房抵押贷款制度”;四是“提高职工解决自住住房的能力”, 或“支持缴存职工解决住房问题”;五是“提高城镇居民居住水平”.
  
  从以上制度目标表述看, “转换住房分配机制”是住房制度改革的重要环节, 公积金制度正是促进这一目标实现的具体实施政策, 最终目的还是促进“提高职工解决自住住房的能力”;在公积金制度建立之前, 完全依赖于国家投资的住房建设资金严重短缺, 当公积金制度建立后, 住房建设资金由国家独立承担转变为由国家、单位和个人三方共同负担, 极大地缓解了建设资金的不足, 促进了住房建设, 为解决居民的住房问题奠定了坚实的物质基础。因此, “转换住房分配机制”与“促进城镇住房建设”是公积金制度的策略性或阶段性目标, 而“提高职工解决自住住房的能力”, 或“支持缴存职工解决住房问题”是制度的价值取向, 即制度的长远性目标。“建立政策性住房抵押贷款制度”就是为“支持缴存职工解决住房问题”, 在这个层面上, 支持工具与制度目标具有统一性。比较“提高职工解决自住住房的能力”与“提高城镇居民居住水平”两种目标表述, 后者的外延更广, 即制度目标不仅是促进制度内参缴人群的住房问题的解决, 或居住水平的提高, 也蕴含了整体居民的居住水平提高的内涵, 包含制度广义层面上的社会目标, 或制度宏观方面的战略性目标。
  
  3.制度目标定位、制度功能与目标服务人群
  
  制度目标、制度功能与制度目标人群常常糅合在一起, 严格区分比较困难, 也正是当前制度定位争论中的一大难点。
  
  理论上讲, 一定的功能总是由一定的系统结构产生, 系统结构决定系统功能, 而系统结构的设计都是为系统目标服务的。一般而言, 公积金系统由汇缴系统、缴存系统和贷款系统三大结构构成。其中, 汇缴子系统的结构规定了其应服务于公积金资金池资金的累积, 为住房建设或住房贷款积累稳定的住房资金, 具有筹集资金的功能;而公积金贷款子系统的设计, 促进了政策性住房抵押贷款制度的建立, 是制度金融功能的体现, 与筹资功能结合, 使得公积金制度具有了金融互助功能。因此, 从这个角度来看, 功能不是制度的最终目的, 往往是为了实现制度目的而对系统中的相关要素结构或工具进行合理设计, 形成相应的服务功能, 并在制度运行中得以充分发挥, 最终实现制度目标。即, 筹资功能与金融功能等是为提高居民解决自住住房能力而服务的。
  
  在制度建立之初, 居民收入与居住水平双低的情形下, 参缴人群与目标服务人群具有高度一致性。然而, 制度参与者与服务对象的一致性并不构成制度存续的必要条件, 即并非任何情形下都必须要求两者完全一致, 以养老金参缴人群为例, 统筹账户的参缴人群为企业员工, 而服务的目标人群却为当前已退休人员。因此, 完全可以借鉴养老金系统参缴人群与服务人群非严格对应的思路, 在公积金系统中, 同样无需将参缴人群与服务人群严格对应, 只需在保障参缴人群基本权益、维护好公积金资金安全的基础上, 将资源向系统内的重点人群倾斜, 甚至可服务于制度外存在住房问题的低收入人群, 促进制度目标实现。
  
  因此, 应将“解决居民住房问题”, 或“提高居民居住水平”作为公积金制度最终目标。而制度功能应以目标为中心, 可依据实际情况适当调整制度服务人群, 尤其是重点服务人群。
  
  三、制度目标定位下的制度困局
  
  尽管公积金所面临的基本环境已发生了根本改变, 但依然有相当部分居民长期存在住房问题, 这意味着以解决居民住房问题为己任的住房公积金制度有其存在的必然性和长远性。然而, 制度的存续必须直面制度目标实现所面临的各种基本困境。
  
  (一) 普惠与特惠之争
  
  普惠与特惠之争更多是从公积金贷款角度而言的。随着市场基本经济环境发生根本性改变, 这已成为实现公积金制度目标不得不面临的两难困境。
  
  一方面, 以全体就业职工为缴存对象, 内在要求制度惠及所有缴交群体, 否则强制职工缴交的基本前提条件并不满足, 持续缴交的局面将难以维系, 制度存续则面临质疑。从这一角度而言, 以市场准入门槛作为公积金贷款获批的基本要求, 使得具有高支付能力的中高收入人群事实上可获得公积金贷款, 享有政策低利率优惠而从中受益;支付能力不强的中低收入人群, 尤其是低收入人群则与公积金贷款无缘, 甚至因缴存资金以低利率方式长期沉淀而遭受损失, 存在所谓的“劫贫济富”的嫌疑。即, 尽管公积金在形式上赋予缴交人群相同的公积金贷款权, 或公积金贷款权利惠及所有缴交人群, 但从制度实际受惠人群而言, 强制中低收入人群缴交公积金的前提在强调公积金资金安全的情形下, 制度参与的前提条件并不满足, 制度面临质疑将不可避免。
  
  另一方面, 当前中高收入人群大多已拥有住房, 即使无房也已具有很强的住房市场支付能力, 其购房行为已无助于制度目标的实现, 而实质对制度目标改善有贡献的中低收入人群常常难以获得公积金贷款, 制度存续更是受到质疑。具体而言, 对已有住房的中高收入人群而言, 公积金贷款更可能是住房投资或投机, 并未提高整体居民居住水平;对有支付能力的无房中高收入人群, 公积金贷款支持对商业住房贷款明显具有挤出效应, 甚至可能是完全的挤出效应, 这意味着整体上提高居民居住水平的目标实现困难;而中高收入人群购买能力必然被开发商所洞悉, 导致房价的提高, 其结果是最需改善居住条件的中低收入人群支付能力的弱化, 整体居住水平反而可能会进一步恶化。即, 市场机制下现有公积金贷款机制设计不仅难以促进制度最终目标的实现, 反而成为制度目标实现的重要障碍。
  
  (二) 强制与自愿之争
  
  公积金制度的建立有其必然的历史现实背景, 即住房实物分配的福利体制已不利于住房的建设和有效供给, 不包含住房消费的低工资住房福利体制误导了居民的住房消费观念, 也抑制了居民的住房消费。为克服个人住房消费行为的不足, 使得职工住房需求与住房跨期消费特征相适应, 尤其是改变职工工资中住房消费含量不足, 强制职工个体缴交, 单位配缴成为制度强制缴交的理论与现实基础。然而, 随着市场经济的推进, 由市场决定的职工工资在理论上已包含了职工相应的住房消费, 强制单位配缴的理论基石面临崩塌, 制度存续都存在很大问题, 探讨制度的目标看似已无实际意义。
  
  较多学者建议借鉴德国住房储蓄模式, 变强制为自愿15, 为公积金制度开辟一条新路径。然而, 我国并不具备德国稳定的住房市场及相应的制度环境;更为重要的是, 政府在财政上难以为人口众多的储户提供高额的补贴支持, 中德住房储蓄银行在中国推行艰难即为很好的例证。另一方面, 变强制为自愿的问题本质在于:一旦推行自愿缴交模式, 单位配缴部分将不复存在。对“购房难”的中低收入人群, 工资中所包含的住房消费含量依然不足的问题将更加突出, 以解决居民住房问题为目标的实现将变得遥不可及。更为严重的问题是, 因缺乏中高收入人群的参与, 公积金池极有可能出现资金枯竭的问题, 为“住房难”的缴交人群提供低成本公积金贷款将不再可行, 制度将面临名存实亡的尴尬局面。
  
  (三) 基金与储金之争
  
  政府建立公积金制度, 其核心目的是通过建立互助性住房抵押贷款制度来支持居民解决自住住房问题。将归集资金定性为基金, 即参缴人群拥有资金的所有权, 只是将资金使用权委托给公积金管理中心管理和投资;而管理中心作为资金归集者, 为彰显制度建立的基本目标, 将资金重点定向投放于缴交人群的住房抵押贷款。基金支持论者, 除了主张资金的委托人与受益人的一致性外, 更为重要的是主张缴交人对资金的所有权, 突出缴交资金的金融属性, 即缴交资金的资产性特征或资金投资的获利性。由此而论, 从发挥资金的投资获利性的角度而言, 需要发挥资金的金融功能。这就要求在确保资金安全性的基础上, 通过资产营运实现公积金资产的保值增值。因此, 基金定位内在强调公积金的安全性与保值增值性, 必然要求公积金住房抵押贷款向中高收入者倾斜, 并有向中高收入人群多次发放公积金贷款的冲动, 然而, 这将不利于制度目标的实现。
  
  储金论定位, 实质是将公积金管理中心作为吸储机构, 目的是为制度参缴者提供低成本的住房抵押贷款。但事实上, 公积金管理中心作为资金营运机构, 一些基本的资质条件并不具备, 如机构应拥有营运资产8%的自有资本金, 拥有一定比例技术职称的专业投资人员等基本要求, 在制度上无法保障公积金资金的基本安全。公积金制度是国家基于公权力强制实施的制度安排, 其强制性的前提是制度对缴交人群的有利性和帮扶性, 至少在名义上不应损害参与人的直接经济利益。制度定位于储金, 但事实上却给予缴存者低于市场利率的利息, 损害了不使用公积金贷款的中低收入人群, 实现制度目标更难企及。更为重要的是, 储金论实质是主张管理中心既是资金使用方向的决策者, 也是资金营运的执行者16.管理中心在金融职能方面的缺陷, 以及决策与营运中自身利益的诉求17, 也极有可能导致制度政策设计与运行并不利于制度目标的实现。
  
  (四) 职能与工具之争
  
  这一争论起源于对公积金使用政策的质疑。在2002年版《条例》颁布后的几年内, 各地公积金管理部门以公积金住房消费贷款为中心, 实际运作中基于资金的安全性, 其贷款条件借鉴了商业银行住房贷款的准入门槛, 但贷款额度却远低于商业银行;同时, 提取条件也极为苛刻, 导致公积金池资金沉淀并逐年累积:截至2008年末, 全国公积金沉淀资金约占公积金缴存余额的50%;到2014年末, 全国公积金沉淀资金约1.1万亿。与沉淀对应的问题是, 房价成倍上涨所带来的资金严重贬值, 使得公积金总量资金购房能力不升反降, 在微观上体现为未使用公积金的缴存者, 其公积金贬值尤为惨重。而现实中, 公积金沉淀资金则通过银行存款流向了金融与房地产市场, 可能是房价高涨的重要因素之一。由此可见, 以制度职能为己任的行政思维方式的公积金管理模式, 其运行结果是资金的贬值与居民实际购房能力的下降。
  
  2014年我国宏观经济发展明显放缓, 房地产作为稳定宏观经济之锚再度成为保增长的重要工具。2015年9月发布《关于切实提高住房公积金使用效率的通知》, 通过准入条件、贷款额度、异地贷款、简化业务以及建立考核问责制度等, 极大地提高了公积金的使用效率, 试图通过激活1.1万亿沉淀公积金为经济增长保驾护航。2015-2017年公报数据显示, 长期处于较低水平的公积金个贷率迅速蹿升, 分别达到81%、89%和87%;有些地区如天津、安徽个贷余额甚至高于公积金缴存余额, 出现明显的流动性风险。提高公积金使用效率本无可厚非, 对宏观经济增长作用有限等也暂且不论, 然而公积金调节政策前紧后松的特征, 使得同样是公积金缴存人, 同样是刚需群体, 在政策优惠条件上却有着很大的差异, “南橘北枳”特征明显18.更为重要的是, 支持居民购买200平方米的自住房 (如山西太原) 、购买第三套 (如云南丽江) 、甚至更多套房 (湖南郴州) 等, 放宽甚至无原则性地放开公积金贷款则值得商榷19.由此可见, 以公积金为工具为经济保驾护航, 其运行的结果是公平性问题更为突出, 明显偏离公积金制度的长远目标。
  
  四、制度目标清晰定位下的改革取向与政策设计
  
  在目标定位清晰的情况下, 要实现工具与目标的内生协调20, 需重新设计住房公积金的制度结构与营运工具。
  
  (一) 住房公积金制度改革的基本思路
  
  住房公积金改革的基本取向, 应基于制度运行中所必需的要素以及存在的问题, 留存现有制度精华, 调整和改革与制度目标冲突的地方。
  
  1.坚定住房公积金强制缴交特性
  
  随着社会主义市场经济体制的建立与完善, 住房也成功地实现了实物分配向货币分配的转换, 以货币工资中住房消费含量不足强制企业为全体职工缴交公积金的理由已不成立, 但不能据此否认制度强制的必要性。住房消费的基本特征决定了强制缴交对普通民众的有益性。一方面, 住房作为居民基本需求, 具有显着的正外部性, 由政府代替居民进行住房消费与储蓄等资金安排, 强制职工缴交和单位配缴可以克服个人消费行为的不足21.另一方面, 住房高价值性以及跨期消费品特征, 不仅需要居民自我积累资金减轻或解决住房首付困难, 也需要其他居民给予相对廉价的资金支持解决或降低住房贷款月付困难。其中, 居民之间的互助使得资金廉价成为可能, 而资金的稳定性与规模性使得资金的长期性支持成为可能, 显然强制缴交在这两方面具有天然优势。更为重要的是, 缓解住房市场失灵以及维护社会稳定, 也需要维持并长期坚持公积金缴交的强制性。一般而言, 普通民众 (中低收入人群) 依靠市场机制难以将住房工资纳入到货币工资中, 而强制单位配缴有利于缓解收入分配市场机制的失灵, 缓解国民收入初次分配的两极分化问题。对中高收入人群而言, 强制缴交是可以不损害其经济利益的, 却有效支持了中低收入人群住有所居, 为社会稳定做出了积极贡献, 其强制缴交“可以视为经济活动中防止和缓解产生社会问题的规制政策”22.只有坚持公积金的强制性, 普通民众才能获得低成本资金, 制度才能实现其最终目标。
  
  2.以基本住房为基石重塑住房公积金缴交工具
  
  理论上, 基本住房是满足居民在住房方面的最基本需要, 主要体现为对居住面积和基本公共服务环境等方面的要求。在基本公共服务能满足的前提下, 基本住房户均面积大体在50-90平方米之间, 并因家庭人口数的变化而变化, 也因地区和时代的不同而变化。从价值额角度来看, 基本住房是指职工家庭在工作的生命周期中能购买一套用于满足自身基本需求的住房的市场价值。在房价稳定的情况下, 这就从质性角度确定了企业在职工住房方面的基本社会责任。
  
  “住有所居”是指人人应享有基本住房所提供的服务功能, 是指家庭劳动者在工作的生命周期中, 除去其他基本生活消费外, 其剩余收入能支付其生命中该住房所提供的基本消费服务, 这种消费可以是租赁, 也可以通过融资形成产权式消费。基本住房作为人类一项基本权利, 是政府与市场在住房领域的干预边界, 也是政策性金融与市场金融的边界。从这个意义说, 这也是公积金强制缴纳额度的边界, 而当前公积金缴纳额的确定实质是逾越了这一边界的。强缴机制主要由缴交基数和缴交率确定, 这种脱离基本住房的决定机制导致缴交过程中不同收入人群缴交额差距过大, 成为社会分化的加速器, 是强制性地扩大了居民在国民收入初次分配中的不公问题, 也大大地增加了企业的负担。值得注意的是, 基本住房也是公共住房政策体系的核心, 是全体公民普遍享有的一种权利, 也应是公积金政策支持力度差异化的分界点;对非普通住房或多套住房也给予同样的低利率支持, 不仅是一种资源浪费, 更会加大社会不公。
  
  因此, 以基本住房为基石重塑公积金政策工具, 不仅有利于社会公平, 有利于减轻政府在住房保障方面的财政负担, 更是有利于降低企业在公积金方面的成本开支, 是平衡政府、企业和职工个人在公积金领域内各方利益的支点, 这样才能真正实现制度的目标。
  
  3.引导住房公积金金融功能发挥住房保障作用
  
  公积金以筹集住房消费资金为目的, 天然具有住房金融的功能。一般而言, 资金筹集的风险与收益率匹配一致。然而, 公积金资金定价于相对固定的低利率, 决定了收益率并非公积金的营运目标, 这使得借贷资金的安全性变得重要, 要求公积金贷款资金的每月偿还具有稳定性。实践中, 借鉴商业银行住房贷款以收入作为准入门槛的做法, 公积金贷款以居民每月缴纳的公积金来度量资金的安全性, 这必然使得公积金贷款人群集中于中高收入群体。公积金制度建立的目的, 是解决居民的住房问题, 具有住房保障的功能, 强调保障居民基本社会水平的住房消费, 维护社会公平从而促进社会稳定。这种功能随着市场体制的建立和完善, 已从住房绝对性短缺时代的普遍性问题转化为特定人群的问题, 即中低收入人群的住房困难问题。显然, 公积金金融功能与保障功能在形式上是对立的, 但不能否认公积金金融功能可以发挥住房保障的作用, 关键是需要设计出能实现这些功能的制度结构。
  
  以保障为目的的公积金金融功能的设计, 关键是在资金整体安全的情况下, 如何使得资金配置到使用效用最大的人群上, 即支持中低收入人群, 用以满足他们的基本住房需求。发挥制度金融功能服务于保障目的, 必须明确如下约束条件:一是仅支持居民基本住房需求;二是这种支持是一种互助性的安排, 并非同时支持所有目标人群购买住房, 而是依据居民支付能力分期分批地支持;三是支付能力相对较弱的人群, 制度可以考虑在体制内给予适当补贴, 激励其工作的积极性, 缴存更多的公积金;四是对低收入人群的住房问题, 政府应承担兜底的责任, 应通过一系列的包括住房公积金制度在内的住房保障体制, 促进该类群体住有所居乃至在其工作的生命周期中拥有住房。
  
  (二) 住房公积金制度的政策设计
  
  制度具体政策的设计, 应在体现制度目标的基础上, 能解决当前制度所面临的主要矛盾与困境, 为制度的存续奠定基础。
  
  1.住房公积金缴交机制的设计
  
  公积金缴交是保障制度内资金充裕的重要一环, 应在坚持公平与效率的基础上, 以刚性体现制度的目标取向, 让柔性体现制度的激励机制, 改革当前公积金缴交参数的设计方式。
  
  第一, 对用于基本住房消费的公积金实行刚性缴存机制。
  
  享有适当住房是公民的基本权利, 其参与社会工作理应获得其赖以生存的住房货币份额。因此, 基于社会公平角度, 制度可以强制性安排个体及其所工作的单位缴交基本住房所对应的公积金份额, 尤其是强制企业为所有员工配缴统一标准的公积金额度, 一致性地享有强缴免税的优惠政策。这一部分额度对所有参与公积金体制的人员都应相同, 至少在一定区域内不因个体的身份、地位、工种等差异而有不同, 体现制度目标与公平性, 也是制度的刚性体现。
  
  第二, 对用于非基本住房消费的公积金实行柔性缴存机制。
  
  对基本居住权范围外的非基本住房消费, 应确立市场对劳动力配置的决定机制。对企业而言, 可自主设计额外的公积金配比, 吸引更多人才加盟企业, 公积金激励机制将在企业引智方面发挥重要作用, 也有利于充实住房公积金池资金;对个体而言, 完全可以通过多缴多贷的机制设计, 发挥对不同人群的吸引力, 也有利于为中低收入无房人群的公积金贷款提供更为丰裕的资金。需要注意的是, 这部分缴交额对应于非基本住房消费, 原则上不应享有税收减免的优惠。
  
  2.住房公积金贷款机制设计
  
  公积金贷款机制是实现制度目标的核心环节, 应在坚持公平与效率的基础上, 采用普惠与特惠相结合的方式, 突出制度目标, 改革公积金贷款参数的设计23.
  
  第一, 基本住房贷款的普惠机制设计。
  
  这是制度给予公积金资金池贡献者应有的回报, 也是全体公民享有基本住房权利的体现;而资金的有限性以及社会公平性的要求, 决定了公积金支持的深度仅限定于基本住房。此时, 对基本住房的支持, 并不需要设置特定门槛, 仅提供基本住房的贷款额度。具体而言, 对基本住房的支持包括如下几个方面:一是以家庭及直系亲属收入的共同支付能力确定准入标准;二是基于市场房价与基本住房, 统一贷款额度标准;三是统一基本住房贷款低利率优惠政策。
  
  第二, 对非基本住房消费支持。
  
  由于每户家庭及其收入状况存在很大差别, 家庭与家庭之间的居住偏好也不尽相同, 这都表现为可支付的住房实际消费水平的差异, 即实际需求水平偏离基本住房将是一种常态。对非基本住房部分的支持, 主要体现为支持基本住房与非基本住房的一次性贷款, 如建立政策性银行, 对居民购房提供贷款 (区分在于住房贷款中的基本与非基本住房贷款额度实行不同利率) , 支持公积金与商业贷款的组合贷。在一定情况下, 例如为配合宏观经济的调节, 且资金充裕的情况, 支持居民购买改善性住房, 给予一定利率优惠。
  
  第三, 对中低收入人群支持的特惠机制。
  
  特惠主要体现为如下几个方面:一是对长期只缴不贷或贷款人群中还款能力脆弱的人群, 以非基本住房公积金贷款剩余盈利对冲系统内人群所需的补贴需求, 突出制度的特惠机制。二是与住房保障体系对接, 实现公积金与其他公共住房政策体系各项优惠政策叠加。具体而言, 对支付能力弱的低收入人群, 将公积金提取用于租房的政策与住房保障体系的租房补贴及政府共有产权房结合;对有一定支付能力的缴存人群, 将公积金贷款政策与限价房政策、购房补贴政策、首付款补贴政策和公积金贷款补贴政策等相结合, 加大对中低收入人群的支持力度。
  
  3.住房公积金管理体制设计
  
  管理体制中决策体制至关重要, 决定着住房公积金制度的发展方向, 应重点集中于决策体系, 并大力改造现有营运管理体系, 在保障制度发展目标不变的前提下实现保障与金融的协调。
  
  第一, 改革当前的各自为政的住房公积金委员会的决策体制。
  
  当前公积金管理委员会更似一个虚设机构, 应建立“全国统一决策、管理和监督、各省因地制宜确定各项管理细则”的决策管理体制。在中央层面, 由住建部牵头建立全国住房公积金管理委员会, 制定公积金缴、存、贷等基本规则;在基本规则的制定中, 应以制度目标为出发点, 从基本住房、非基本住房进行分类界定, 设置相应的缴存额度、利率以及贷款额度及利率等基本规则, 突出对居民基本住房在各个环节的支持力度, 对非基本住房消费在鼓励的同时, 采取适度限制性措施;同时, 对制定的政策行使相应的监督职能。而在省级层面, 重点集中于中央政策在地方层面的具体细化、贯彻执行并承担实际的监督职能。
  
  第二, 改造住房公积金的营运管理体制。
  
  在省级统筹的基础上, 实现公积金管理中心“管理”和“营运”相分离的管理模式, 并通过分类的办法, 重组公积金运行中的行政管理和金融管理。应将住房公积金管理中心中的“管理”职能部门确定为“行政管理类”单位, 参照政府公务员的方式进行管理, 赋予其行政执法职能, 强化公积金的行政缴交职能, 突出其汇缴功能, 强化决策委员会决策在实际运行中的执行力;将公积金管理中心的“营运”职能部门改组, 转为政策性住房银行。行政性管理单位与政策性住房银行以政府债券相互联系。具体运作中, 政策性住房银行以决策委员会制定的基本规则为指导, 充分发挥制度的金融属性, 实现制度保障功能与金融功能的内生协调。而行政性管理单位对政策性住房银行的业务进行原则性问题的审核和监督, 实现两者的相互协调, 保障制度目标的实现。
  
  注释
  
  1陈杰:《关于住房公积金改革的若干思考》, 《中国市场》2011年第3期。  
  2刘洪玉:《推进与完善住房公积金制度研究》, 北京:科学出版社, 2011年, 第5页, 第76页。  
  3陈杰:《中国住房公积金制度的历史与改革思路》, 《党政干部学刊》2009年第4期。  
  4乔依德:《公积金绝非“富人俱乐部”--驳世行中国经济季报的结论》, 《21世纪经济报道》2006年12月25日, 第23版。
  5 (21) 陈杰:《中国住房公积金的制度困境与改革出路分析》, 《公共行政评论》2010年第3期。  
  6刘丽巍:《我国住房公积金制度的现实挑战和发展方向》, 《宏观经济研究》2013年第11期。  
  7吴政同、侯淅珉:《新加坡的中央公积金制度与我们的选择》, 《中国房地产》1994年第6期。  
  8曾筱清、翟彦杰:《我国住房公积金的法律属性及其管理模式研究》, 《金融研究》2006年第8期。  
  9宋跃晋:《论住房公积金法律性质及其强制缴存义务》, 《暨南学报 (哲学社会科学版) 》2014年第7期。  
  10 李文静:《住房公积金之分配正义--兼谈〈住房公积金管理条例〉修订中关于“职工”范围的争议点》, 《法学杂志》2013年第6期。
  11 夏恩德、石璋铭:《住房公积金属性研究》, 《经济问题》2009年第9期。  
  12 汪利娜:《从制度建设入手完善住房公积金的管理》, 《中国房地信息》2005年第12期。  
  13 此处政策性抵押贷款从本质上讲应为互助性住房抵押贷款。即成员之间以较低成本实现资金的互助。政策性住房抵押贷款, 不仅指可以获得低成本资金, 更重要的是指低成本资金获得者为中低收入的住房困难人群。  
  14 周威、叶剑平:《住房公积金制度及其改革方案建议》, 《江西社会科学》2009年第4期。  
  15 公积金管理体制是实行“管委会决策、管理中心运作、银行专户存储”的原则, 但管理中心实质上是政策的制定者也是政策的实施者。
  16 例如, 在业内报纸上有人指出, 当前许多管理中心为谋求管理收益的最大化, 以资金安全为借口, 并不热衷于向中低收入人群贷款, 而是将资金投资于银行的大额存单或国债。  
  17 耿杰中:《剖析住房公积金:完善机制谨防南橘北枳》, 中国经济网, 2015年8月4日, http://www.ce.cn/cysc/fdc/fc/201508/04/t20150804_6118327.shtml.  
  18 陈峰、邓保同:《住房公积金贷款新政的公平与效率分析》, 《社会科学战线》2016年第8期。  
  19 陈峰、邓保同:《我国住房公积金制度的改革方案设计》, 《中国行政管理》2014年第12期。  
  20 肖文海:《完善住房公积金制度的理论与实践》, 北京:中国财政经济出版社, 2008年, 第92页。  
  21 2016年, 我国公积金存款利率已由三个月定期存款利率提升到一年期定期存款利率, 参见文献 (陈峰、邓保同:《我国住房公积金普惠的测度与评估》, 《华中师范大学学报 (人文社会科学版) 》2015年第1期) 的测算方法, 此时对缴存职工理论上不存在绝对的利率损失, 因此未考虑存款机制的设计问题。
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