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40年来中国社会治理研究回顾与实践展望

添加时间:2019-05-21 11:20 来源:未知 作者:优选论文网
  摘要:改革开放40年来, 中国社会治理现代化步伐越来越快, 相关研究也是层出不穷。通过梳理“中国知网”40年来收录的学术论文发现, 社会治理研究的论文数量在党的十八届三中全会之后急速增加, 实务界和学术界对于“社会治理”的观点众多, 对其概念和内涵的使用多有重合。目前有60多种社会治理提法可以被大致分为6类:政府主导型、协商合作型、预防预见型、流动整合型、情感包容型和任务事件型。未来社会治理实践可能更加注重面向文化、情感和心理层面, 同时, 全球性、流动性治理增加, 多元协商式的共治共享型治理和预防预见型治理将越来越成为关注的焦点。
  
  关键词:社会治理; 社会治理研究; 回顾与展望;
 
  
  自党的十八届三中全会提出要“改进社会治理方式”后, “十三五”规划也提出了要进一步加强和创新社会治理, 建立共建共享的社会治理格局。党的十九大提出了要打造共建共治共享的社会治理新格局, 为创新社会治理指明了方向。几十年来实务界和学术界都对社会治理有许多推陈出新的实践探索和理论观点, 其中既有重合, 也有冲突。我们认为, 创新社会治理体系首先需要对零散的社会治理观点做一个“再治理”, 即把这些纷繁复杂的观点扬弃, 在理论层面为社会治理实践创造一个整洁明晰的环境, 才能进一步构建系统的理论框架。本文利用“中国知网 (http://www.cnki.net) ”所收录的论文, 对40年来中国社会治理的研究进行梳理, 对迄今为止“社会治理”实践的相关提法做归纳总结, 分析传统治理面临的普遍困境, 以期对社会治理创新和实践推进有所帮助。
  
  一、中国社会治理研究的总体概况
  
  在中国知网上以主题词检索“社会治理”1979年至2018年间的相关论文 (截止到2019年3月6日的数据) , 可以发现, 主题词带有“社会治理”的第一篇论文在1990年出现, 且同年仅有一篇, 论文数量在总体上呈现逐年增长态势1 (如图1所示) , 2014年“社会治理”的相关论文从前一年的348篇急速增加到1839篇, 成为一个显着的转折点, 随后几年一直维持在年均2500篇左右的较高数量水平。论文发表数量呈现这样的趋势主要有两点原因:第一, 国家政策的宏观设计。党的十八届三中全会提出要“改进社会治理方式”, 2014的发文数量就急速上升。之后“十三五”规划、党的十九大都强调了要创新社会治理体系, 学界对社会治理的探讨持续进行的如火如荼。第二, 对社会治理实践的积极回应。相关的实践政策在2014年之后陆续开始实施, 学界和实务界根据社会治理的实践情况纷纷做出了积极回应。从论文发表的数量上看, 在主题词检索下, “社会治理”相关论文在40年间共13893篇, 其中CSSCI期刊论文占比约为26.44%2.可见社会治理相关论文在总体上具有较高的质量和水平。
  
  图1 主题词为“社会治理”相关论文发表年度趋势

  
  在中国知网以主题词检索“社会治理”, 被引量排名前20的论文中有9篇发表于2014年, 占45%.虽然第一篇社会治理相关论文在1990年就已出现, 但研究领域内的“中坚力量”论文诞生于发文总量急速上升的时期, 由此也可见国家政策对学术研究的牵引作用。这20篇高被引的论文, 一类从理论层面探讨如何推进国家治理能力的现代化, 一类从实践层面创新社会治理模式, 如“合作治理”“协同治理”和“网格化治理”.此外, 有80%的论文来源于CSSCI期刊, 说明CSSCI期刊能够体现研究领域内的较高水平和研究前沿。因而以主题词为“社会治理”在中国知网进行检索, 筛选CSSCI期刊, 按照被引量从高到低排序, 选择被引量前300的论文作为知识图谱的分析样本。利用CiteSpaceⅤ3对这300篇文献进行高频关键词、作者及机构合作网络分析。
  
  高频关键词是研究领域内的专业词汇, 一定程度上可以体现研究主题的聚类, 反映该领域研究的热点和前沿。在CiteSpaceⅤ中设置时间切片为1年, 阈值top N=50, 聚类方式选择关键词聚类4.300篇论文中关键词频次位于前20的如表1所示。“社会治理”在图谱中具有最高的频次和中心度, 是研究领域的标签词。合作治理、网格化治理体现了当前社会治理模式的热点, 这也与上述20篇高被引论文的研究内容相吻合。有一些关键词虽然频次较高, 但中心度较低, 在图谱中处于边缘位置, 如乡村治理, 表明其虽然是研究热点, 但与领域内其他热点研究的关系不够密切。值得一提的是, 图谱没有形成清晰显着的关键词聚类, 而是多种关键词重叠交错成一团, 边界模糊。这说明社会治理研究的主题聚类化程度低, 研究成果同质性较高。
  
  表1 频次前20的关键词

 
  第二, 作者及机构合作共现网络。研究领域具有紧密的合作关系网, 在一定程度上可以表明其已经形成较为完整和成熟的研究体系。将300篇高被引论文的作者及机构合作网络可视化之后, 可以发现:社会治理的研究力量主要集中在高校科研机构, 且公共管理学和行政管理学是主流视角。张康之及中国人民大学公共管理学院在谱图中形成了显着的合作中心, 与众多学者和其他机构有着较为密切的合作, 如南京大学政府管理学院、华中科技大学公共管理学院、武汉大学政治与公共管理学院、南京农业大学公共管理学院等。图谱中也存在一些较为独立的研究机构, 如华东理工大学社会与公共管理学院和北京大学政府管理学院, 没有和其他机构建立起合作网络。整体来看, 社会治理研究的合作网络还不够丰富和完整, 未形成多中心的紧密合作网络。
  
  通过分析社会治理研究的论文总量和发文趋势、高频关键词与合作网络, 我们可以发现:第一, 从历年发文趋势来看, 今后社会治理的相关成果将会更加丰富。第二, “社会治理”已成为社会治理研究的标签, 且合作治理、网格化治理是当前的研究热点。第三, 社会治理的研究主题聚类程度不够显着, 缺乏类型化区分, 主题重叠交错地带的研究成果重复性和同质性较高。第四, 公共管理学和行政管理学对“社会治理”的研究占据了主流, 政治学和社会学相对较少。第五, 社会治理的科研力量集中在高校研究机构, 鲜有其他类型的研究机构。第六, 作者及机构的合作网络还没有完全建立起来。虽然社会治理研究的学术成果和观点众多, 但缺少积极有效的交流合作, “自言自说”、研究视角不丰富、科研机构同质性高都是造成社会治理观点多有重合的原因。中国社会治理要想构建一套系统的理论框架, 首先得对这些多有重叠的观点进行修剪整理。
  
  二、社会治理的主要类型及其内涵
  
  40年以来, 实务界和学术界对社会治理的内涵有着形形色色的理解, 其中或有重合、或有冲突。对这些观点进行梳理之后, 根据社会治理所强调的功能以及学术界和实务界对社会治理的各种研究, 我们大致可以将我国的社会治理划分为六种类型:政府主导型、协商合作型、预防预见型、流动整合型、情感包容型和任务事件型 (详见表2) .
  
  表2 中国社会治理的基本类型

  
  第一, 以突出政府主导型的治理为主, 强调党政部门在社会治理的核心引领作用。这类“政府主导型”社会治理涉及的提法主要有:运动式治理、社会综合治理、半正式治理、问责型治理、政府自我推进式治理和线性治理等。运动式治理的特点是暂时打断常规的机制运作, 由自上而下的指令发动, 用政治动员的方式来调动各方资源和力量, 集中完成某一特定任务5.这是最为突出的强调政府主导型治理, 但随着现代化的发展, 纯粹的运动式治理受到了很大的挑战。既而在政府主导和高度集权下, 出现了强调党中央主导的社会综合治理模式6, 以及使用非正式官员和非正式组织的简约治理, 即半正式治理7.然而这种治理方式会造成乡村秩序和规则的灰色化, 引发了一系列的乡村危机。且由于使用了许多非正式官员, 在治理遇到危机时难以问责。学者们十分强调问责型治理的重要性, 问责的力度不够, 治理的实践就难以有效推进8.传统的治理方式在当代日新月异的社会中屡屡遭遇瓶颈, 创新便成为了挽救治理困境的一剂药, 政府自我推进式治理的提法由此推出。这种治理方式主张政府要创新体制、创新资源和创新定位9.强调政府主导的社会治理方式大多属于科层制模式下的线性治理, 在遇到庞杂性、破坏性的治理问题时, 具有不可替代的作用10.
  
  第二, 突出社会治理参与过程中的多方协商合作, 强调“一核多方”的协同机制。这类“协商合作型”社会治理涉及的一些提法有:协同治理、合作式治理、契约化治理、嵌入式治理和服务型治理等。党的十八大以来, 协同治理成为中国社会治理理念发展的新方向11, 党的十八届三中全会强调多元主体是社会治理的核心内涵后, 主张多元协商的社会治理提法越来越多。20世纪后期风靡一时的参与式治理被认为是混淆了“参与”和“合作”的形式民主, 而合作式治理才是真正符合历史进程的创新性治理模式12.自20世纪90年代中期起, 国家开始使用社会服务项目制将社会治理的部分工作外包, 从而可以从部分“划桨工作”中抽身, 更好地担任“掌舵者”的角色。这种治理方式也被称为“契约化治理”13.随着社会服务项目制的广泛推行, 政府与社会组织之间的合作加深, 两者在结构、功能和政治上相互嵌入, 产生了有异于分类控制体系的嵌入式治理14.这种政府与社会的紧密互动使得民主成为一种资源并嵌入到社会治理中, 疏通了民主和发展互为前提还是互为结果的困境, 同时也为中国民主发展打通了一条新的道路15.服务型治理也是政府与提供社会服务的组织机构合作所实现的16.在大数据时代下孕育而生的“云治理”“网络治理”“智慧治理”等, 实则也是通过网络媒介建立起政府-社会组织-普通民众合作互动的治理模式17.习近平总书记的网络社会治理思想还注重互联网国际合作, 提出要打造一个网络命运共同体, 进一步推动网络空间的合作治理18.政治民主透明与传媒改革创新, 以及普通民众的合作互动诞生了“媒体化协同治理”, 即通过各种“信访类”“问责类”“调解类”等各种百姓喜闻乐见的电视节目进行社会治理19.强调多元协商合作的治理模式还有许多提法:众多参与者自发平等追求公平正义的“众筹型治理”20;发挥社会组织政治引导、自我监督管理功能的“枢纽型治理”21;“社区-社会”双重链条的“耦合性治理”22;以主体多元合作为要求、治理成果共享为目标的包容性治理23;主张内跨“部门”之界, 外跨“政社”之界、跨界合作的“整体性治理”24等等。这种治理模式得到了许多支持的声音, 但是当前多元协商合作治理对政治主体依旧还有较大的依赖, 政治主体和非政治主体之间的不对称性较强25.主体越多, 协同合作面临的困境就愈复杂, 政府如何赋权, 主意一多听谁的, 都是问题, 因而多元协商合作治理要走得更好离不开技术和制度层面的有力支撑。
  
  第三, 强调科学方法的介入, 突出社会治理的预见性。这类“预防预见型”社会治理涉及的一些提法有:预防性治理、精准治理、源头治理、发展性治理、可持续治理、预见性治理等。我们已经处在风险社会中, 托夫勒 (Alvin Toffle) 在《未来的冲击》中提出了对未来治理模式的预想--有预见的民主政治26.凡事预则立, 不预则废, 社会治理亦是如此。预防性治理就是意在通过前期预防措施的完善来降低事后补救的高成本27.事前分析和预警系统的建立有赖于全面的个体信息和科学严谨的信息挖掘技术, 这种手段也被称为“精准治理”28.社会治理亟需从应急管理转变为风险治理、从危机事件转变为安全风险的防控, 确保社会风险在可控中, 这种治理模式亦被称为“源头治理”29.发展性治理和可持续治理都是要以发展的眼光进行治理, 推动社会问题产生根源性的积极变化, 不以高昂的生态、风险作为发展的代价30.预见性治理是“花少量钱预防而非花大量钱治理”的政府治理模式, 是应对高风险社会的必然选择31.
  
  第四, 强调整合政府职能, 突出社会治理的流动性。这类“流动整合型”社会治理涉及的主要提法有:整合性治理、多中心治理、流动性治理、网格化治理等。对于组织结构独立分散所带来的治理困境, 整合性治理可以对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调和整合32, 打通城市各级政府及其部门的公共服务职责边界, 为区域间合作共治的实现提供可能33, 使得城市治理不再是以部门和行政区为导向, 而是以公共服务问题和资源为导向, 为公民提供无缝衔接的整体型服务的政府34.多中心治理认为虽然多个决策中心会产生“交叠管辖与权力分散”的情况35, 但它们之间的“竞争”和“协作”能够提高社会治理的效率36.无独有偶, 同样关注于行政区和组织部门边界弊端的还有流动性治理。伴随着城镇化的进程, 我们受到了强烈的流动性的冲击, 在社会治理方面就表现为长期以来地域性治理的灵活性不足, 流动性社会治理则可以让治理脱离地域限制, 为不同主体在不同地域空间内生活提供了更包容和更广阔的治理空间37.在互联网+的背景下, 流动整合型的治理得以进一步提升, 网格化治理就是以信息化为手段, 打破部门壁垒, 进行资源共享, 将城市管理和社会服务进行整合38, 从“破碎化管理”向“整体性治理”转变39, 从而促进大城市精细化治理。
  
  第五, 强调治理过程对个体或群体的情感关注, 突出社会治理的包容性。这类“情感包容型”治理涉及的一些提法有:情感治理、缘情治理、融合或融入性治理等。在西方国家理论中情感是非理性的, 在中国社会治理过程中以往更注重法制等的议题, 情感治理一直处在边缘地带。但近年来, 情感和包容逐渐被关注, 归根究底中国社会是感性社会, 情感是绕不开的40.帕克认为城市是一种心理状态, 是思想和感情所构成的整体。对待这样一个富有情感的对象, 仅仅使用工具理性是远远不够的, 要通过缘情治理构建一条国家和民众的情感渠道41, 借助结构性情感、情境性情感和自我关联性情感优化的过程, 柔化国家与社会的权力结构关系、重建社会成员的认同感42.城镇化进程中大量的农村人口向城市涌入, 城市在变得更加多元和富有活力的同时也面临了许多新的挑战, 外来人口融入失败所导致的怨式情感的累积及其对弱势身份的强化所造成的情感区隔是社会心态风险发生的催化剂43, 因而融入性治理关注外来人口的物质和精神融入, 通过功能融合、组织融合、资源融合以及文化融合四个方面来建立健全社区融合发展的体制机制44, 让城市成为一个有温度、更包容的场所。虽然情感治理已经被提上议程, 但社会治理对情感的关注还远远不够, 有时民众没有被视为复杂富有情感的社会人, 而是以只追求物质的经济人和理性人来进行管理, 忽视了情感因素, 自然会遇到治理的困境。
  
  第六, 突出非常规治理的特殊性, 强调社会治理的因地制宜。这类“任务事件型”社会治理模式的表述有事件型治理、任务型治理、边缘性治理等。事件型治理都是针对于常规治理而言的45, 围绕特定的任务, 通过上下互动来展开公共事务的工作, 这也被称为“任务型治理”46.边缘性治理的对象是边缘群体、边缘社区和非主流议题等, 譬如摊贩47和过渡性社区48的治理, 对于这些非常规的治理事件都需要根据情况的特殊性启用一套因地制宜的治理方式。事件型治理可以说是对常规治理方式的一种补充, 在针对特定任务进行治理时更具有灵活性。
  
  三、社会治理研究的特征及其反思
  
  改革开放以来, 人均国内生产总值已从1978年的385元增长到2018年的64644元49, 新时代人民群众的需要已经从“物质文化需要”发展到“美好生活需要”, 社会治理研究也随之有了很大的变化, 呈现出一些中国社会治理研究的特征。通过对这些特征的分析, 能够更清晰地看到中国社会治理研究的发展脉络、不足之处, 从而为夯实将来的社会治理理论打下坚实的基础。
  
  (一) 中国社会治理研究的特点
  
  从时间轴发展来看, 近40年中国社会治理研究的历程可以分为:起步期、初始期、发展前期和发展加速期。
  
  1.起步期 (1979-1989年) :治理重心在提升国民经济水平
  
  1979年到1989年间“中国知网”上虽然还没有出现主题词或篇名带有“社会治理”的论文, 但从“治理”相关论文中我们依旧可见这段时期为之后社会治理研究发展所做的铺垫。这一时期治理研究的热点主题是“综合治理”和“治理整顿”.“综合治理”的治理对象主要是山水田林土地等自然资源, 譬如“坚持综合治理, 改造低产农田”50“平原风沙区水土保持综合治理研究”51等。1988年党的十三届三中全会的关键词是“治理整顿, 深化改革”52, 第二年党的十三届五中全会提出要在三年或者更长一点的时间内, 基本完成治理整顿任务53.随后仅在两年间, “治理整顿”相关论文的数量就达到了597篇, 成为这一时期数量仅次于“综合治理”的主题。“治理整顿”具有强烈的政府主导意味, 当时治理的重点任务是在政府的主导下, 通过多种途径使得国民经济走上稳定发展的道路。从论文标题来看, “在整顿中深化农村金融体制改革”“在治理整顿中完善劳务市场”等都体现了治理重心在提升国民经济水平上。这一阶段, 通过整顿治理促进了国民经济稳步发展, 为后期“上层建筑”的治理打下了经济基础。
  
  2.初始期 (1990-2003年) :治理模式较为单一
  
  1990年至2003年间, 主题词为“社会治理”的论文总量为78篇, 其中关键词出现频次较高的是“社会治理模式” (31次) 、“道德化” (12次) 、“以德治国” (10次) .江泽民在2001年全国宣传部长会议上指出“在依法治国的同时, 要坚持以德治国”54, 德治和法治相辅相成就是该时期的社会治理热点话题。道德在社会治理中的作用被认为是巨大的55, 初始阶段, 讨论“德治”与“法治”及其关系, 通过分析中国传统学说, 如《论语》等来挖掘“德治”的理论基础等成为主要的社会治理相关研究。这个时期社会治理的概念还未在国家层面被提出, 研究内容还不丰富, 主要围绕德治和法治展开, 社会治理还没有成为一种制度化的工具和手段, 社会治理的类型也还没有出现。
  
  3.发展前期 (2004-2013年) :多种社会治理模式的初探
  
  2004年至2013年之间, 主题词为“社会治理”的论文总量为1550篇, 较之上一阶段已有了明显的上升。其中关键词频次较高的是“社会治理” (379次) 、“社会管理” (52次) 、“服务型政府” (35次) .2003年召开的党的十六届三中全会提出转变政府职能, 重点在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面, 社会管理随即成为这一时期政府要强化的职能重点56.中国社会正处在转型期, 遇到了前所未有的风险和治理困境, 学界和实务界开始逐渐在探索社会治理的新模式, 不同于上一个时期以“德治”和“法治”为中心相对单一的治理提法, 这一阶段已经有一些不同的声音开始显露。“合作治理”“协同治理”“基层群众自治”等提法在关键词中已有星星点点, 但整体上来看还处在以政府为主导的社会管理转型阶段。由于政策主导, 这一时期社会治理还有一个明显的特征是对“服务型政府”的呼吁。将社会管理作为服务, 在管理中体现服务的原则57.这种“以人为中心”、富有关怀的提法蕴含着后期多元主体社会治理“诞生”的苗头。在社会治理理论方面, 学者们吸收了新公共管理学派的治理理论、公共选择理论和重塑政府理论, 开始认识到现阶段社会管理对国家主体的过于突出, 主张国家和社会具有平等治理权利的声音呼之欲出58.
  
  4.发展加速阶段 (2014-) :社会治理观点“百家争鸣”
  
  2014年以来, 主题词为“社会治理”的论文总量已超过了12000篇, 从图1也可见这一期间论文数量的急速上升。国家政策对“社会治理”的大力推动给了社会治理研究茁长发育的肥沃土壤, 几年间社会治理的提法如雨后春笋, 上文分类中的社会治理提法大部分都产生于这一时期。从几十年前较为单一的社会治理内涵, 发展到“百家争鸣”的阶段, 我国的社会治理改革有了很大的突破, 但随之而来也遇到了社会治理改革创新的瓶颈59.一方面是现行的社会治理体系在实践中面临着新的挑战。很多社会治理的提法已经在实践中进行了检验, 存在的问题变得显而易见, 因而学者们在提出新模式的同时也在反思先前的模式。十分直观的表现是, 发表的论文题目中有许多“从xx治理”到“xx治理”的表述, 譬如《从“总体-支配型”到“技术-治理型”:地方政府社会治理创新的逻辑》《从悬浮到协商:我国地方社会治理创新的模式转型》《从技术型治理到包容性治理--城镇化进程中社会治理创新的逻辑》等。在这个过程中, 先前社会治理模式的缺点被逐渐改善, 新的社会治理提法又有待进一步去实践完善。另一方面, 在实践反思修正重构的循环中诞生了多重社会治理逻辑, 影响甚至阻碍社会治理的实践。首先要对目前的多重治理逻辑进行梳理, 才能突破治理改革创新的瓶颈, 更好地服务于社会治理实践。
  
  (二) 对中国社会治理研究的反思和展望
  
  改革开放40年来, 中国特色社会主义治理有了巨大的突破, 尤其在推进国家治理体系和治理能力现代化方面迈出了坚实的步伐。我们可以看到从以经济建设为中心到以制度和技术发展为依托, 再到以人们的美好生活为落脚点的治理转向60.中国社会治理研究在紧跟国家话语体系的同时, 也开始逐渐具有前瞻性的反思和展望。在社会治理体系现代化实践过程中, 还存在着一些值得提升的地方, 需要不断进行反思, 并用科学的眼光提前做好预判61.
  
  第一, 注重短期成效, 预见能力弱, 难以对未来发展做出长期规划62.2009年的“三鹿奶粉事件”, 2014年12月31日上海外滩36人死亡、47人受伤的踩踏事故, 2018年的“假疫苗”事件……种种突发事件都对人们造成了巨大的伤害, 社会公共利益严重受损, 人们对政府监管的信任度也频频降低。传统的社会治理是事后的回应和处理, 缺少强大具有预见性的事前预警和监管体系, 然而社会问题一旦发生, 损失已经造成, 难以弥补和救治。政策的预见性不足还会直接导致政策滞后, 治理的速度还赶不上问题发生的速度, 在社会治理实践中治理成本高和资源浪费的现象频繁发生。有时还会出现对同一问题的过度治理, 从而造成治理赤字。未来社会的风险只增不减, 风险的新种类也可能前所未有, 社会治理必须培养更加长远的眼光, 科学地修订长期的政策, 建立起完善的风险预警机制。
  
  第二, 对社会治理中情感和文化需求的忽视。长时间以来, 受到“经济人”和“理性人”假设的影响, 社会治理的路径对个体的情感关注不够, 关注更多的是利益和权利。然而追本溯源, 中观治理层面的社区治理最初是对人们消极情绪的制度性回应63.再者, 我国在几十年的时间内发生了剧烈的变动, 社会中弥漫着焦虑的情绪64.在治理中倘若继续忽视情感, 这种焦虑情绪将成为一种新的社会风险。事实上, 信任危机已经被很多学者提及, 人与人之间的信任、人们对政府和组织的信任呈现出式微的态势, 交往的成本大大提升, 怀疑和猜忌会成为社会良性运行的绊脚石。从中国知网中的论文来看, 已有少数学者开始重新提及情感在社会治理中的重要作用, 我们可以展望未来社会治理研究中情感的回归。
  
  第三, 社会流动性越来越大, 传统治理方式难以应对快速变化的状况65.城乡和城际之间的流动频繁, 传统以行政区和地域划分的治理方式存在着跨地区和部门之间的壁垒, 难以治理和服务于流动的问题和人群。异地就医、异地身份证办理、异地高考等困扰人们的问题都受到体制性的地域限制, 成为社会良性流动的阻碍之一。传统的地域治理不仅会增加人们的生活成本, 也会增加政府部门的重复工作, 降低办事效率。全球化之下, 流动变得更加多元, 鲍曼笔下流动的现代性所指的社会规则、模式和体系等各种流动性要素都交织在一起66.什么都在快速地流动, 流动性使得人与人、人与组织和社会的关系都变得比以往更加短暂。流动性对未来政府的要求是灵活机动和效率高超, 一种适应流动性社会的社会治理模式令人拭目以待。
  
  第四, 一核多元之间存在着张力, 多元主体参与治理的作用有限, 功能虚化。多元意味着不同主体在社会治理过程中具有平等的地位, 然而我国政府是中国共产党领导下的人民政府, 社会治理也同样要坚持以中国共产党为核心。一方面提倡“多元”共治, 另一方面坚持“一核”, 这两者之间本身就存在张力和矛盾。因此, 这就直接导致了社会治理实践中, 多元协商共治有时候形式大于内容, 有主体的功能虚化、甚至失效的情况。我国的多元协商共治还没有一套完善的制度保障和良性的互动机制。在同一事务上, 究竟该谁听谁的、如何协商、如何赋权等问题都还有待解决。虽然当前多元主体协商治理的观念已经得到普遍认可, 相关的理论文章也比较丰富, 但关于“一核”与“多元”之间的张力问题还有待讨论和反思。
  
  (三) 对未来中国社会治理实践的展望
  
  第一, 从制度性、技术性治理转向社会、文化、情感、心理层面的治理67.
  
  一方面, 我国社会的主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”, 制度性、技术性等适用于工业社会前期的治理手段难以应对未来社会发展更加复杂的矛盾和问题。人民幸福不仅仅是物质层面上的满足, 更大的挑战是情感和文化上的健康和丰腴。另一方面, “文化自信”来自于每一个国民对文化的自信, 这种自信与人民的归属感、安全感和信任感息息相关。对文化治理的转向也是“文化强国”战略实施的必由之路。
  
  第二, 从地域性、行政区划型的治理转向全球性、流动性的治理。
  
  从我国内部来看, 未来城乡之间、城城之间的社会流动将会比现在更加频繁和密切。以地域、行政区划划分的治理会对社会良性流动造成阻碍, 部门和组织之间的壁垒会造成信息资源的流动困难。要搭建起城际之间能够灵活运行的劳动保障、医疗保险等基础民生制度, 为人民服务, 而不是仅为地区服务。从全球范围来看, 世界城市、全球城市都陆续出现, 这意味着我们不仅要搭建国内社会治理的桥梁, 还需要着眼于全球流动性的社会治理。习近平总书记提出, 我们要构建一个“你中有我, 我中有的”的人类命运共同体, 共同面对人类的挑战已逐渐成为一种全球价值观。
  
  第三, 从管制型、压力型的治理转向多方协商式、共治共享型的包容性治理。
  
  管制型和压力型的治理过于强调政府作为一元主体的地位, 忽视了个体和组织的能动性。包容性社会治理的核心特征是“平等式参与”和“共享式发展”, 实现多元文化的共生可以应对社会要素快速流动带来的“碎片化”问题68.多方协商和共治共享型治理同时也是包容性城市建设的要求和手段。虽然当前多元主体治理在理论和实践层面都还不够完善, 但是这也成为今后社会治理研究值得探索的地方。
  
  第四, 从问题解决型的回应式治理转向预防预见型的治理。
  
  随着社会转型和社会变迁的加速, 在社会治理过程中频繁出现社会政策滞后、资源浪费、政策冲突、公共利益受损和政府公信力下降等问题。传统的回应性治理模式难以应对目前中国社会利益群体的分化与冲突的加剧。未来研究专家托夫勒 (Alvin Toffle) 早有指出, 由于不去预先考虑未来的风险和机遇, 对适应性问题知之甚微, 我们正从危机走向危机69.美国行政学家奥斯本 (David Osborne) 和盖布勒 (Ted Gaebler) 认为, 有预见的政府在做两件根本性的事情:它们使用少量的钱预防, 而不是花大量钱治疗;它们在做决定时, 尽一切可能考虑到未来70.这种治理模式就是“预防预见性治理”.预防预见性治理要求我们培养更敏锐的前瞻性政策规划能力, 去思考未来会遇到的问题, 去考虑未来10年所有支出的含义, 去主动发现未来的机遇。
  
  纵观40年来中国社会治理研究的进程, 是社会治理应对国情和社会转型的不断探索和创新。中国社会治理从社会管理转变为社会治理, 从一元主导走向多方协商, 从过去较为单一的治理模式到如今各种治理提法层出不穷, 有了很大的突破, 但我们仍处于并将长期处在社会治理模式的探索阶段。在个体化和全球化势不可挡的进程中, 中国社会治理将面临比以往更大的风险, 人们对风险的应对和控制会变得愈发艰难71, 这是未来社会治理必须要面临的重大挑战。这就要求不管是社会治理本身还是社会治理研究, 都应当具备更长远的预见性, 用具有前瞻性的眼光去规划和创新, 不断总结和明晰符合中国特色的社会治理理论和实践模式, 只有这样, 中国社会治理才能应对社会转型和未来风险带来的强烈冲击。
  
  注释
  
  1主题词带有“社会治理”的论文数量在1979至1989年为0篇, 在1995年至1999年这5年间也仅有2篇。篇名带有“社会治理”的论文在1979至1989年、1995年至1999年分别有11年和5年的空档期, 数量都是0篇。
  2 在篇名检索下, “社会治理”第一篇论文也出现在1990年, 且相关论文在40年间共6379篇, 其中CSSCI期刊论文占比约为24.66%.
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  4 Whittaker (1989) 提出关键词共词分析的假设前提:经过专业训练的学者, 在论文中标引出来的关键词是能够反映文章内容的, 是值得信赖的指标, 且会受到其他学者成果的影响而在论文中使用相同或者类似的关键词标引自己的论文。  
  5 周雪光:《运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考》, 《开放时代》, 2012年第9期。  
  6 王丛虎, 王晓鹏:《“社会综合治理”:中国治理的话语体系与经验理论--兼与“多中心治理”理论比较》, 《南京社会科学》, 2018年第6期。  
  7 谢小芹:《半正式治理及其后果--基于纠纷调解及拆迁公司参与的半正式行政分析》, 《西北农林科技大学学报 (社会科学版) 》, 2014年第5期。  
  8 张博, 孟繁晶:《问责型治理及其生长空间》, 《理论探讨》, 2017年第3期。  
  9 戴祥玉:《地方政府自我推进型治理创新:转型期城市社区自治的发展路径--基于4类社区治理创新典型案例的研究》, 《北京理工大学学报 (社会科学版) 》, 2017年第3期。  
  10 吕程平:《线性治理、参与性治理与发展性治理:沿海特大镇的社会治理考察》, 《中共中央党校学报》, 2018年第2期。
  11 王培智, 商洋:《社会协同治理困境的探究》, 《理论探讨》, 2016年第4期。  
  12 张康之:《对“参与治理”理论的质疑》, 《吉林大学社会科学学报》, 2007年第1期。  
  13 丁轶:《等级体制下的契约化治理重新认识中国宪法中的“两个积极性”》, 《中外法学》, 2017年第4期。  
  14 吴斌才:《从分类控制到嵌入式治理:项目制运作背后的社会组织治理转型》, 《甘肃行政学院学报》, 2016年第4期。
  15 韩福国:《作为嵌入性治理资源的协商民主--现代城市治理中的政府与社会互动规则》, 《复旦学报 (社会科学版) 》, 2013年第3期。
  16 王思斌:《社会治理结构的进化与社会工作的服务型治理》, 《北京大学学报 (哲学社会科学版) 》 , 2014年第6期。  
  17 李振, 鲍宗豪:《“云治理”:大数据时代社会治理的新模式》, 《天津社会科学》, 2015年第3期。  
  18 熊光清:《习近平网络社会治理思想研究》, 《社会科学家》, 2017年第12期。  
  19 李立景:《传媒化协同治理模式--基于社会治理框架下的媒介形态分析》, 《宁夏社会科学》, 2018年第3期。  
  20 傅熠华:《众筹型治理:基本内涵、典型特征与治理价值》, 《求索》, 2018年第3期。  
  21 程熙, 张博:《枢纽型治理:中国共产党对于社会组织的领导》, 《理论月刊》, 2015年第3期。  
  22 朱静辉:《双重链条与耦合治理:社区治理结构的一个分析框架》, 《宁夏社会科学》, 2018年第4期。  
  23 徐倩:《包容性治理:社会治理的新思路》, 《江苏社会科学》, 2015年第4期。  
  24 张必春, 许宝君:《整体性治理:基层社会治理的方向和路径--兼析湖北省武汉市武昌区基层治理》, 《河南大学学报 (社会科学版) 》, 2018年第6期。  
  25 付建军, 张春满:《从悬浮到协商:我国地方社会治理创新的模式转型》, 《中国行政管理》, 2017年第1期。  
  26 阿尔温·托夫勒:《未来的冲击》, 秦麟征等译, 贵阳:贵州人民出版社, 1985年版, 第485页。  
  27 牛宗岭, 刘秀清, 刘泓:《预防型治理:精准扶贫背景下的基层社会治理模式创新》, 《湖北社会科学》, 2016年第6期。
  28 李大宇, 章昌平, 许鹿:《精准治理:中国场景下的政府治理范式转换》, 《公共管理学报》, 2017年第1期。  
  29 董幼鸿:《新时代公共安全风险源头治理的路径选择与策略探讨--基于系统脆弱性理论框架分析》, 《理论与改革》, 2018年第3期。
  30 秦海波, 汝醒君, 李颖明:《基于社会-生态系统框架的中国草原可持续治理机制研究》, 《甘肃行政学院学报》, 2018年第3期。
  31 胡税根, 翁列恩:《预见性政府治理与社会突发事件的预警机制》, 《浙江大学学报 (人文社会科学版) 》, 2006年第2期。
  32 张耘, 胡睿:《超大型城市智慧化治理体系建设研究--基于整体性治理理论》, 《行政管理改革》, 2018年第6期。  
  33 易承志:《跨界公共事务、区域合作共治与整体性治理》, 《学术月刊》, 2017年第11期。  
  34 任博, 孙涛:《整体性治理视阈下我国城市政府公共服务职责划分问题研究》, 《东岳论丛》, 2018年第3期。  
  35 郁俊莉, 姚清晨:《多中心治理研究进展与理论启示:基于2002-2018年国内文献》, 《重庆社会科学》, 2018年第11期。
  36 王志刚:《多中心治理理论的起源、发展与演变》, 《东南大学学报 (哲学社会科学版) 》, 2009年第2期。  
  37 吴越菲:《地域性治理还是流动性治理?城市社会治理的论争及其超越》, 《华东师范大学学报 (哲学社会科学版) 》, 2017年第6期。
  38 张丽, 韩亚栋:《网格化治理:“织网工程”和创新动因》, 《求索》, 2018年第3期。  
  39 姜晓萍, 焦艳:《从“网格化管理”到“网格化治理”的内涵式提升》, 《理论探讨》, 2015年第6期。  
  40 何雪松:《城市文脉、市场化遭遇与情感治理》, 《探索与争鸣》, 2017年第9期。  
  41 王雨磊:《缘情治理:扶贫送温暖中的情感秩序》, 《中国行政管理》, 2018年第5期。  
  42 文军, 高艺多:《社区情感治理:何以可能, 何以可为?》, 《华东师范大学学报 (哲学社会科学版) 》, 2017年第6期。
  43 李琼:《特大城市社会稳定风险识别与治理--基于上海市Z“城中村”动迁事件的调查分析》, 《同济大学学报 (社会科学版) 》, 2018年第6期。  
  44 荣卓, 李梦兰:《城乡关系视域下撤村并居社区的融合性治理》, 《江汉论坛》, 2018年第3期。  
  45 欧阳静:《“做作业”与事件性治理:乡镇的“综合治理”逻辑》, 《华中科技大学学报 (社会科学版) 》 , 2010年第6期。  
  46 沈费伟:《资源型村庄的“任务型治理”模式研究--基于浙北荻港村的个案考察》, 《甘肃行政学院学报》, 2018年第3期。  
  47 孙志建:《城市政府的“边缘性治理”:一项摊贩监管政策的比较研究》, 《公共行政评论》, 2012年第3期  
  48 金太军:《从“边缘”治理到“多中心”治理:边缘社区治理体制创新研究》, 《中共中央党校学报》, 2018年第2期。
  49 中国人民共和国统计局网站:http://data.stats.gov.cn.
  50 顺昌县农田基本建设办公室:《坚持综合治理改造低产农田》, 《福建农业科技》, 1979年第6期。  
  51 王少英:《平原风沙区水土保持综合治理研究》, 《中国水土保持》, 1989年第8期。  
  52 梁文星:《在治理整顿中全面深化改革》, 《求实》, 1988年第12期。  
  53 魏礼群:《认真学习党的十三届五中全会公报坚决完成党中央提出的治理整顿任务》, 《中国经贸导刊》, 1989年第24期。  
  54 齐铁:《全国宣传部长会议在京召开江泽民与出席会议同志座谈并作重要讲话》, 《人民日报》, 2001年1月11日。  
  55 张康之:《论公共管理中的伦理关系》, 《中国人民大学学报》, 2003年第2期。  
  56 中国行政管理学会课题组:《强化政府社会管理职能提高政府社会治理能力》, 《中国行政管理》, 2005年第3期。  
  57 张康之:《论社会治理体系“返魅”的路径》, 《南京社会科学》, 2006年第3期。  
  58 姚尚建:《政府发展与社会治理创新 (三篇) 》, 《甘肃社会科学》, 2012年第4期。  
  59 李友梅:《中国社会治理的新内涵与新作为》, 《社会学研究》, 2017年第6期。  
  60 文军:《社会治理的认识困境及其未来转向》, 《上海城市管理》, 2019年第1期。  
  61 文军:《社会治理的认识困境及其未来转向》, 《上海城市管理》, 2019年第1期。  
  62 文军:《社会治理的认识困境及其未来转向》, 《上海城市管理》, 2019年第1期。  
  63 文军, 高艺多:《社区情感治理:何以可能, 何以可为?》, 《华东师范大学学报 (哲学社会科学版) 》, 2017年第6期。
  64 周晓虹:《社会心态、情感治理与媒介变革》, 《探索与争鸣》, 2016年第11期。  
  65 文军:《社会治理的认识困境及其未来转向》, 《上海城市管理》, 2019年第1期。  
  66 王谦, 文军:《流动性视角下的贫困问题及其治理反思》, 《南通大学学报 (社会科学版) 》, 2018年第1期。  
  67 文军:《社会治理的认识困境及其未来转向》, 《上海城市管理》, 2019年第1期。  
  68 文军:《迈向包容性城市的发展之路》, 《上海城市管理》, 2017年第1期。  
  69 [美]阿尔温·托夫勒:《未来的冲击》, 秦麟征等译, 贵阳:贵州人民出版社, 1985年版, 第3页。  
  70 [美]戴维·奥斯本, 特德·盖布勒:《改革政府》, 周敦仁译, 上海:上海译文出版社, 2006年版, 第205页。  
  71 文军:《人类正在迈进“风险社会”--纪念乌尔里希·贝克》, 《社会观察》, 2015年第3期。
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