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工商资本下乡导致“非粮化”的原因与改善策略

添加时间:2021-02-04 13:32 来源:经济问题 作者:高晓燕 赵宏倩

  摘要:2020年中央一号文件强调,要鼓励引导工商资本下乡。随着工商资本下乡的不断推进,土地流转领域中“非粮化”现象日益严重。对于“非粮化”现状、工商资本下乡的现状以及“非粮化”的规模及其弊病进行了现实分析。另外,从政策、市场两方面系统分析了“非粮化”现象出现的原因,并从政府、农户、金融机构视角对“非粮化”问题及实证结果给出相应对策建议。

  关键词:土地流转; 工商资本下乡; “非粮化”;

  作者简介: 高晓燕,经济学博士,天津财经大学金融学院教授,博士研究生导师,研究方向:农村金融、能源金融;; 赵宏倩,天津财经大学金融学院,研究方向:农村金融。;

  基金: 教育部规划基金项目“基于土地流转视角的工商资本下乡‘非粮化’现象的诱因及解决路径研究”(20YJA790013);

The Inducement and Long-term Countermeasures of “Non Grain” Phenomenon Caused by Industrial and Commercial Capital Going to the Countryside

  Abstract:2020 Central Document No.1 stressed the importance of encouraging and guiding industrial and commercial capital to the countryside. With the continuous promotion of industrial and commercial capital to the countryside,the phenomenon of“non grain”in the field of land circulation is becoming increasingly serious. This paper makes a realistic analysis of the status of“non grain”,the current situation of industrial and commercial capital to the countryside,as well as the scale and disadvantages of“non grain”.This paper systematically analyzes the causes of the phenomenon from two aspects of policy and market. Finally,from the perspective of the government,farmers and financial institutions,this paper puts forward corresponding countermeasures and suggestions for the“non grain”problem and empirical results.

  Keyword:land transfer; industrial and commercial capital to the countryside; “non grain”;

  一、引言

  “资本下乡”是乡村经济社会持续协调发展不可或缺的条件。2013-2020年的中央一号文件强调,为推动农业现代化,要鼓励工商资本下乡,提高工商资本经营租赁农地的准入门槛,完善土地政策监管和风险防控,适度经营,并积极参与到乡村振兴的进程中。1995年《国务院批转农业部〈关于稳定和完善土地承包关系的意见〉的通知》首次提出建立土地承包经营权流转机制。之后陆续通过多项法律法规,如《关于土地承包经营权流转的规定》《土地承包法》《农村土地承包经营权流转管理办法》《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,提到土地流转要坚持“平等协商、自愿、有偿”的原则,承包方作为土地承包经营权流转的主体,有权自主决定其是否进行流转以及土地流转的方式;为解决农地基础设施落后、耕地减少等难题,强调建立严格的耕地保护制度,划定永久基本农田,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。2020年召开的十九届五中全会提出要优先发展农业农村,强化以工补农、以城带乡,推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,加快农业农村现代化。

  截至2016年底,我国土地经营规模在50亩以下的农户有2亿多户,约占全国总农户数的97%,土地经营规模的面积约占全国耕地总面积的82%,每户平均耕地面积为5亩。据推算,到2030年,土地经营规模在50亩以下的农户仍将有1.7亿户左右。由此可以看出,在未来很长一段时间内,小户农业经营仍然是我国土地经营的主要模式。为贯彻落实党中央实行的各项推动农业发展政策,促进小型农户与现代化产业的有机衔接,培育新型农业经营主体,就需要借助工商资本的力量,将企业资金、农业技术、综合人才等优势与土地经营结合起来,提高资源配置效率。

  工商资本下乡是我国经济发展状况转变、传统农业向现代化农业转型、农村生产要素关系变化的必然结果,是农业市场发展潜力、惠农政策福利显着、全球经济大势所趋等共同引致的现象,是长期趋势投资的代表。而如果工商资本大量下乡,参与土地流转,流转入的土地不种植粮食,或是短期内大量使用农药、化肥等危害土壤质量的产品,将会严重危及我国农业生态文明以及国家粮食安全。虽然“防止土地流转非粮化”等字眼已经出现在政府文件当中,但如何实现其由“纸面”到“地面”的转变,科学合理地防止“非粮化”趋势的蔓延依然是政府和学术界共同面临的难题。

  本文以如何从土地流转视角看待工商资本下乡,如何高效解决工商资本下乡引发的一系列“非粮化”问题为主要目标,列举此前诸多学者对工商资本下乡以及土地流转“非粮化”的研究结果,结合相关数据引出土地流转现状及其存在的问题,并基于政府、农户、金融机构视角提出具有可操作性的建议。

  二、文献综述

  通过搜集整理相关文献发现,已有诸多学者从多方面对工商资本下乡土地流转“非粮化”现象进行了研究。本文从工商资本下乡的原因、工商资本下乡对农业现状的冲击、土地流转“非粮化”的利弊分析、土地流转“非粮化”影响因素分析4个角度分析现有学者对此类问题的研究状况。

  (一)工商资本下乡的原因

  1. 农业市场发展潜力巨大,吸引工商资本大量进入

  吕亚荣和王春超提出现代农业把生产、加工、储存、销售等与农产品密切相关的各个环节整合成为一个完整的产业链条,此时,农业市场显现出较高的投资效益,增强企业下乡投资的动力[1].此外,由于土地资源具有稀缺性,稀缺性越大,投资价值越高,对于企业而言就越具有吸引力[2].匡远配和刘洋认为农业领域具有较大的发展潜力和盈利空间,且工商资本已不满足于行业内较高的比较利润,更倾向获得超额利润,因此,工商资本大量涌入农业市场[3].而与之相比较,部分工商企业科技则显得创新能力不足,利润显着降低,企业难以维持经营[4].

  2. 农业现代化建设,迫切需要资本投入

  通过对北京通州、山东宁阳等6地的案例分析得出,土地流转是农业现代化的基础和前提,而在土地流转和规模经营中,融资问题是个显着难题[5].张洪源等结合具体数据分析我国农业现代化现状,发现农业属于弱质产业,而缺乏足够的农业发展资金是遏制农业现代化水平提高的关键因素[6].李家祥提到当前我国农业基础地位仍然十分薄弱,农村市场科技发展缓慢,农地生产效率较低,整体农业现代化水平低下[7].

  3. 政策环境宽松,政府、农民、企业合力推动

  十九届五中全会提出,要在质量效益明显提升的基础上实现产业基础高级化、提高产业链现代化水平,稳固当前农业基础,保障国家粮食安全,深化农村改革,加快我国农业现代化进程。农民受种田和务工的比较利益驱动,转而从事其他经济活动;村集体为更好完成政府指派任务,积极参与推动土地流转;政府为实现农业产量增加、农民收入提高等目标,土地流转意愿较为强烈;技术与人力的结合,高效益投资项目的吸引,企业积极参与农业生产[8].刘宇提出乡镇政府为实现经营业绩,从而和工商企业合作,与农户签订农业出租、转包合同[9].

  (二)工商资本下乡对农业现状的冲击

  1. 工商资本下乡损害农户利益

  王春超和李兆能基于国家统计局湖北调查总队的调研数据发现,在外出务工的农民中,仅有2.16%的农民依靠政府组织就业,即表明农村剩余劳力转移仅依靠土地流转效果甚微[10].政府从发展经济的角度引入大规模工商企业进入农业市场,虽然可以解决农业生产资金缺乏问题,但由于农户主体地位弱化,弱势农户难以与资金雄厚的企业抗衡,最终造成农户失业或沦为工商资本的雇用[11].同样,张尊帅提出虽然企业下乡投资可以解决一部分劳动力,但并不能吸纳原有土地上所有劳动力,造成农户失业;且农户谈判能力较弱,容易产生利益损失[12].

  2. 工商资本下乡制约农业生产的可持续性

  土壤肥力是保持和延续农业可持续发展的核心,而土地利用形式和农业生产技术手段极大影响土地退化和土壤肥力的延续[13].工商资本下乡后,为实现短期盈利目标,大量使用化肥、农药,造成土壤严重退化;或者将土地进行整改,从事其他非农经济活动,对农业基础设施、农业生产资源造成难以恢复的影响,严重制约农业生产的可持续性[12].

  (三)土地流转“非粮化”的利弊分析

  1. 土地流转“非粮化”的利益化分析

  郭嘉和吕世辰认为土地作为稀缺资源,通过土地流转可以将农地使用权集中到种田能手手中,避免土地撂荒现象,进一步推进我国农业现代化进程[14].张茜等认为土流流转不仅可以解决土地撂荒问题,还可以提高农业劳动边际报酬和耕地的经营使用效率,从而缓解我国粮食安全隐患[15].就当前农业现状而言,虽然机械技术的差距导致种植经济作物和粮食作物劳动生产率差距较大,但也正是这种现象的存在能够在一定程度上刺激相关技术企业提高科技创新力,早日实现市场资源的合理配置[16].此外,土地流转还被赋予了多种功能,如实现农村土地规模化经营、提高农民收入、促进农村剩余劳动力转移、推动城乡统筹发展等[17].刘鹏凌和李乾提出耕地流转提高了参与者的收入水平,通过将农户闲置的“四荒地”和闲置宅基地流转出去,在一定程度上提高了土地利用效力[18].

  2. 土地流转“非粮化”的问题化分析

  侯胜鹏认为土地流转“非粮化”不仅威胁我国粮食总产量和粮食整体生产能力,还会侵犯农民土地产权,极度放大了农民的风险[19].黄伟提出农地流转中的非农化与非粮化在短期、中期、长期均会对我国产生影响,分别涉及影响我国粮食安全、土地安全和经济安全[20].而且许多学者认为土地流转“非粮化”不仅危害国家粮食安全,还会降低土壤肥度[21,22,23].高宏伟提出在面对土地流转“非粮化”使得我国粮食耕地面积降低、威胁粮食安全的问题时,虽然通过增加粮食产量在一定程度上缓解粮食产量下降的迹象,但产量的增加是以大量使用农药、化肥等破坏生态环境的行为为代价[24].宋戈等从粮食安全负外部效益和生态环境负外部效益角度来分析“非粮化”行为对土壤质量、粮食产量、水资源、空气等方面的消极影响[25].

  (四)土地流转“非粮化”影响因素分析

  易小燕和陈印军采用Logit模型和Tobit模型研究影响“非粮化”的因素时发现,除受户主年龄、土地地形、流转租金等因素影响外,还受非农化收入水平、土地转入年限的影响[26].此外,罗丹等认为种粮的机会成本不同也是导致区域间土地流转“非粮化”的原因之一[27].张藕香和姜长云发现家庭农场和普通农户的“非粮化”现象均与各个地区经济发展状况存在密切关系,普通农户“非粮化”还受农业生产条件的限制[28].钱龙等提出,家庭非农就业深入程度、农户客观条件等原因均会造成土地流转“非粮化”差异化[29].罗必良等认为如果流转入土地的用户不受家庭劳动力的刚性约束,其“非粮化”程度会显着提高[30].曾雅婷等认为土地细碎化程度越高,“非粮化”程度越高[31].

  综上,工商资本为了探索高利润领域的发展,加快农业现代化进程,顺应政府政策的推动,将大量资金投向农业市场,形成大规模土地流转,“非粮化”现象愈加凸显,给我国农业现状造成一定冲击。一些学者提出,土地流转“非粮化”虽然能在某些方面带来好处,如提高闲置土地利用率、提升土地流转参与者收入水平。但利益毕竟具有片面性,许多学者调查发现,“非粮化”更多会影响土地质量,严重时威胁国家粮食安全。此外,许多学者从诸多角度研究影响“非粮化”的因素,来更好研究区域间“非粮化”差异现象。

  三、工商资本下乡导致“非粮化”的现状考察

  (一)我国土地流转的现状

  1. 土地流转增速由快速逐渐变缓

  近年来,我国土地流转面积在逐年增加。截至2018年底,土地流转面积已达5.39亿亩,占家庭承包耕地面积35%,意味着全国已有超过1/3的耕地发生流转。回顾我国土地流转发展历史,2007年,土地流转面积为6400万亩,仅占家庭承包土地总面积的5.2%.之后土地流转速度不断上升,2012年流转比例达到21.5%,并于2014年流转比例超过30%,2015年后土地流转增速降低,但数据一直保持增长。数据增长减缓的原因是土地流转中大部分土地流转到农业大户手中,为了增加自身收益选择种植非粮食作物,“非粮化”进程愈发严重。政府为抑制土地“非粮化”,对土地流转予以规范,故土地流转速度近几年出现减缓。

  2. 土地流转主体多样

  土地流转主要流向农户、专业合作社、企业,其中超过一半的土地流转到农户手中,流入专业合作社的土地增速为最快,2011年流转入专业合作社的面积占家庭承包耕地的比例为13.4%,于2016年已达到21.58%.对于企业而言,其流转土地增速较为缓慢,近年来一直维持在10%左右。数据显示,2017年底,我国家庭承包耕地流转面积为5.12亿亩,流入农户、专业合作社、企业的土地面积分别为2.94亿亩、1.16亿亩、0.5亿亩。其中,流转出承包耕地农户数达7070.55万户,签订耕地流转合同份数为5535.96万份,签订流转合同的耕地流转面积为3.5亿亩。由此可以看出,土地流入方不再只局限于农民,专业合作社与企业等大型机构也逐渐向土地流转市场转移。

  3. 土地流转形式多样

  由于国家土地流转政策的推动,再加上农民对土地的处置方式不同,因此出现不同的土地流转形式,如转让、互换、出租(转包)、股份合作等。不同的流转方式能够带来不同的好处,如通过将土地所有权转让给他人,促进农业大户规模化经营;不同农户为满足农业经营需求,双方互换土地承包权和经营权,便于农民集中生产,降低成本;出租是将土地使用权出租给承租人,能够提高农民收入,拉动当地经济发展;土地股份合作可推动农业逐步实现现代化。数据表明,2017年底,全国范围内转让土地面积为961.63千公顷,占家庭承包耕地流转面积的2.82%;互换土地面积为1975.15千公顷,所占比重为5.79%;出租和转包的土地面积为27613.7千公顷,所占比重为80.88%;涉及股份合作的土地面积为1984.83千公顷,占比5.81%.由此可以看出,土地流转形式多样,但绝大部分土地流转仅仅是以使用权、经营权的转让为主要表现形式,所有权依然保留在农民手中。

  (二)我国工商资本下乡的规模

  1. 投资规模和范围不断扩大

  据我国农业农村部统计,2010年流入企业的土地面积仅为1005.33千公顷,到2014年,流入企业的土地面积增速均超过20%,之后增速虽有下降,但在2017年流入企业的承包面积已达3356.68千公顷,可见,工商资本对土地流转的贡献日益显着。党的十八大以来,工商资本下乡主体已超15万家,累计投资额超2万亿元。工商资本最初只投资农业生产,现在逐渐拓展进入农业生产性服务业、休闲观光循环农业领域,打造农业新业态。可以看出随着政府对农村提供众多优惠政策,我国农业市场越来越受到资本市场关注。

  2. 工商企业与农民利益联结机制多样化

  工商资本下乡之初一般采用“企业+农户”模式,即企业直接从农户手中租赁土地,此后土地产生的收入为企业所得,农户每年以土地租金的方式获得收益,期间若企业雇佣农户工作,还需额外支付农户工资。之后,企业逐渐改变这种单一模式,选择“企业+合作社+农户”“土地入股”等模式,合作社作为“中介”机构,积极引导农民以土地作为入股资本,然后再由合作社牵头,统一将获得的土地流转给企业,已入股农户可凭借自身持有的股份分得部分流转收益,这样不仅能够提高土地流转效率,而且能在一定程度上降低企业生产经营的土地成本,保证企业正常经济效益。

  (三)“非粮化”的规模和弊病

  1. 土地流转后用于粮食种植数趋于平稳,“非粮化”比例依旧较高

  在之前介绍土地流转速度时了解到,土地流转增速逐渐减缓,但依旧存在土地流转绝对数值增加。从《中国农业年鉴》中得到的数据可知,近5年内,土地流转后用于种植粮食作物的土地面积约占土地流转中总数的55%,说明土地流转的“非粮化”率约为45%.可以看出,近年来,政府采取的各项措施对缓解“非粮化”现象起到一定的作用,但我国“非粮化”比率仍然处于较高水平,政府仍不能放松警惕。且2011年土地流转后转入企业的面积为1271.93千公顷,2017年就已经涨至3356.68千公顷,而实际上,流入企业的土地大多会被改变耕地种粮用途,这也是导致“非粮化”比例居高不下的一个原因。

  2. 土壤肥力下降

  土地“非粮化”后,当初配套的水利设备以及农业浇灌系统也会发生改变,加上企业一般会选择加厚土地或改变土地硬质以适应未来规划,造成土壤层严重损坏,土壤肥力下降,这些都是不可逆的。例如水田“非粮化”后,不论是水田私人化,还是已经建造房屋、种植树苗,土地到期之后,要想将水田转为旱田,生产成本高,土壤性质改变,农民难以重新实现复耕,这样,不仅影响农民生产积极性,也会降低我国粮食产出,甚至威胁到我国粮食安全。

  3. 对外依存度较高,局部出现缓解迹象

  土地流转导致“非粮化”现象日益严重,造成粮食作物耕地面积的大幅减少,严重威胁我国粮食产出,影响粮食自给自足能力,因此,不得不依靠国际粮食进口来缓解粮食供应不足问题。由图1可以看出,从2004年开始,一直到2015年,我国粮食总产量实现“十二连增”,2016年粮食产量短暂下降后,2017年粮食产量有一定程度的上升,在2018年粮食产量较前一年下降约372万吨,但数值依旧保持在高水平。虽然,我国粮食产量几乎连年上升,但粮食进口量也占据较大的份额。由国家统计局数据可知,2018年以前我国粮食进口量整体呈上升趋势,但从2018年数据来看,我国粮食总进口量为11555万吨,下降11.5%.其中,我国大豆进口数量达8803万吨,与同期相比减少7.9%,小麦、大麦、高粱、稻米进口量与去年同期相比均存在一定比例下降,与此趋势不同的是玉米进口量为352万吨,同比增长24.7%.我国粮食进口量虽然有下降的迹象,但进口总值依旧保持在高位。这看似是农业问题,实则长期来看会影响我国经济安全。特别是在新冠肺炎疫情期间,人们由于恐慌,担心粮食不足问题,造成市场上粮食购买数量激增,面对粮食需求量的大幅增加,如果此时粮食进口国禁止粮食出口,引起国内粮食供给下降,最终对我国经济安全造成威胁。

粮食产量

图1 粮食产量

  资料来源:《国家统计局年鉴2019年》。

  四、工商资本下乡“非粮化”现象的原因

  (一)工商资本下乡导致“非粮化”的政策原因

  1. 相关政策不成熟,企业与农户信息不对称

  《中华人民共和国土地管理法》第二十六条提出,经批准的土地利用总体规划的修改,须经原批准机关批准;未经批准,不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。但在这里并没有明确提出不能进行改变的土地用途有哪些,且大部分农民对于土地流转的程序及合法用途了解甚微,因此,农民就会简单的认为,主要流转后的土地依旧从事农业种植,就不算作是改变土地用途。

  为实现全面建成小康社会的目标,积极推动农业现代化进程,国家出台多项政策鼓励企业投资农业,以期实现以工补农、工农互促的局面,从而带动农业经济发展。受各项惠农政策的吸引,一些工商企业决定下乡投资,但企业往往利用信息不对称、农户缺乏强劲谈判力等情况,压低土地流转租金,“欺骗”农户签订不利于自身权益的协议。更有甚者,企业利用相关政策漏洞,变相圈地,表面转入大片土地从事农业经营,实则是土地撂荒现象严重,或者利用银行低息贷款政策,利用资金投资非农活动,造成我国粮食产量下降,严重威胁我国粮食安全。

  2. 农地租赁准入制度不完善

  中央政府基于全国农业大环境制定土地流转、粮食种植等方面政策,然后由地方政府具体执行各项政策,但由于中央政府与地方政府涉及到的具体利益不同,就会产生经济学中常说的“委托-代理”问题,即地方政府为了短期利益,推动当地经济快速发展,利用中央政府制定的土地流转政策中的漏洞,与企业构成相关利益共同体,为实现企业顺利进入农业市场,降低对工商企业的资格审查,导致大量缺乏农业经营常识、风险管控差的企业参与土地流转。低资质企业为了保证自身持续经营,加快成本回收速度,变相从事大量“非粮化”业务,如选择种植经济类作物或开发观光园等,从而威胁到农户的根本利益。

  3. 工商资本缺乏良好运转机制

  就当前而言,我国农业和资本还处于融合阶段,规模经营的目标还远未实现。工商资本投资农业的风险补偿机制还尚未完善,作为中介的土地流转平台、土地交易系统、土地交易对接方式还尚未达到一个统一的标准,市场权威难以体现。此外,工商资本进入农业后,企业内部分级运行机制建立存在漏洞,使得真正分包土地种植粮食的人无法获得粮食补贴;风险规避机制还未有效建立,企业面对未知的农业风险,没能充分考虑风险应对策略,导致企业面对种粮收益难以弥补生产成本的风险时,采取极端手段或从事其他“非粮化”行为来提高企业收益,但有时会给土地造成难以逆转的影响。

  (二)工商资本下乡导致“非粮化”的市场原因

  1. 种粮成本高,收益低

  对于土地流转进程中的流入方而言,获得土地使用权本身需要支付一定的租金给农户,若此时流入方选择种植粮食作物,随着种粮所需要的种子、农药、化肥等农资产品价格增加,再加上承租成本,种粮成本大幅提高,且出售粮食获得的利润较低,很可能使得承租人入不敷出,故为了提高利润,其大多会选择种植收益较高的经济作物。因此,“非粮化”是目前农村土地流转的基本起因和必然发展趋势。假定土地流转后种植稻谷,一亩地产稻谷按500千克算,出售价格为3元/千克,此时种植稻谷的总收入为1500元,除去种子费、肥料费、农药费、浇地费等大约700元,此时农户仅剩800元,此时还需减去地租,若为农业承包大户,需要额外支付人工费用,最后承租人每亩地所获的收益相当低。但如果选择经济效益较高的生产经营项目,获得收益远高于种粮收益。如图2所示,工商资本下乡后,种植粮食作物很难实现产量的明显增加,在粮食作物收益较低的情况下,企业还需支付雇佣劳动力以及土地流转租金等费用,盈利空间极小,导致大部分企业纷纷退出农业市场,剩下的企业则改变经营模式,转而从事收益较高的非农经济活动,进而导致土地流转后的农田逐步“非粮化”.

工商资本下乡发展流程

图2 工商资本下乡发展流程

  2. 粮食需求市场发生变化

  随着经济发展,人们生活水平有了显着上升,人们对于吃的渴望不再只局限于解决个人温饱问题,而是更加趋向多样化。如表1所示,近年来,粮食消费量正在逐年下降,人们倾向于增加肉禽海鲜、鸡蛋、牛奶、水果等产品消费,也就是说,对粮食需求逐渐减少,再加上上面提到粮食生产成本上升导致收益下降,致使企业无法依靠种粮维持正常经营,从而导致“非粮化”现象日益加剧。

  五、改善“非粮化”现象的长效对策

  为了从某些方面抑制“非粮化”进程进一步发展,本文将从政府、农民、金融机构3个角度提出相关建议。

  (一)基于政府视角的建议

  政府是政策制定者,“非粮化”整体的发展态势依托于政府政策的约束与规范,为了能够更好地从全局抑制“非粮化”发展进程,需要政府从多方面考虑我国粮食现状以及政策方针,针对现有问题,采取相应对策。

  1. 规定流转后的土地用途,坚守永久农田保护红线

  法律规定,不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。但缺乏对流转后土地具体用途的约束导致众多土地流入者将获得的土地用于种植高收益的经济作物或发展旅游观光行业,使得“非粮化”现象愈发普遍。因此,政府应当从根本上利用法律工具,详细制定农业用地规范,农户不得将流转后的土地随意改变其用途。此外,政府在已设定永久农田、保证粮食用地数量基本不变的基础上,坚守永久农田的保护红线。

表1 我国农村居民食物主要消费种类及数量

我国农村居民食物主要消费种类及数量

  注:数据来源于《中国农村统计年鉴2019》。

  2. 建立严格监管机制,提高土地流入方基本素质要求

  农村具有极好的发展前景,个人、企业纷纷投资进入农业领域,造成农业用地“非粮化”,因此,为合理规范农村土地流转行为,需要建立严格的准入制度,加强农村建设用地的审批程序。将流转的土地数量划分为不同区间,每个区间呈现逐渐递增的关系,并对每个区间制定详细政策。如在最低数量区间内流转的土地,需要向村委会及镇政府汇报、申请,待村委会及镇政府综合考量申请人的资信情况、农业生产经营能力等方面因素后,才可同意将土地流转出去。随着土地流转数量的递增,进入更高的区间,则需报经更高层次的政府机构予以批准,此时对于整个申请人的情况要进行全面审查,避免之后给土地造成不可逆转的损失。坚持实现农地农用,对出现非粮建设情况及时预警,构建早发现、早制止、严查处的常态化监管机制。

  3. 完善种粮补贴政策,实现精准到位

  之前国家为了提高农民粮食种植率,也出台了各项粮食补贴政策,但政策最初实行并不完善,导致政策优惠并没有被真正需要的人获得,政策效果甚微。因此,要在原来粮食优惠政策的基础上,进一步完善政策内容及普及措施,以“谁种田、谁受益”的原则,将政策具体到每个种粮农民,提高粮食作物收益,缩小与经济作物之间的利润差,从而达到刺激农民种植粮食作物的目的。

  4. 建立“非粮权交易市场”,规范土地流转

  为了保持基本的粮食产量和粮食播种面积的稳定,可以从“非粮化”方面入手,合理规范经济作物种植及其他农业经济的发展,建立“非粮权”制度,即可以合法种植非粮食作物的权利。“非粮权”像是企业生产经营的营业执照,只有具备这个权利,才可以种植经济作物。为了减轻当地政府负担,使“非粮权”申请、应用程序正规化,应当建立“非粮权交易市场”,借鉴股票市场的交易原则,制定交易时间、交易方式、交易步骤、有效期限等规定,“非粮权”买卖双方实现线上公开报价,达成价格一致意见的,即可实现权力的转移。整个过程公开、透明,从而保证交易的公平性。

  (二)基于农户视角的建议

  1. 加强土地流转宣传教育,做到知法懂法

  为了帮助农民更好地了解农业用地方面的相关规定,可以充分利用线上网络技术和线下实地宣讲相结合的方法,通过印发土地法律常识宣传册、定期在多地举行法律普及讲座等方式,达到法律宣传的效果。为了达到人人懂法的结果,可以通过线上讲座宣传,并准备一些小礼品给参加讲座的人,充分调动参与者积极性。同时为了增强对法律的理解,避免宣讲枯燥,应当录制一些法律常识视频,并以农户身边的切实经历为素材,让农户真正意识到基本农田不得随意流转并从事其他生产。

  2. 合理利用土地,增加粮食作物耕地面积

  农户在充分理解国家实施各项农业政策的目的及享受到国家对于种植粮食的补贴后,合理利用手中的土地从事粮食生产,对于个别未被划为基本农田,且不适宜种植经济作物的土地,可以转而从事利于社会发展的其他生产经营,但整体上,农户间相互合作,在全民抑制“非粮化”的形势下,适当增加粮食作物耕地面积,维护国家粮食安全,努力做到自给自足。

  (三)基于金融机构视角的建议

  1. 加强信贷支持,降低融资成本

  面对大量企业选择将资金投放到农村土地市场,企业遵守国家政策,大力发展粮食产业,通过大规模土地流转,以期实现粮食种植规模化。但在真正实施过程中,企业并不具备种粮经验,致使大量企业亏损,为避免此类现象,当地金融机构应当结合本地区农业发展现状,制定特色化农业信贷政策,借款者无需负担高额利息,适当延长还款期限,从而为企业的顺利经营提供资金支持。再加上新冠肺炎疫情的出现,对于农业生产经营更是雪上加霜,为帮助土地使用者渡过难关,政府应当联合金融机构出台优惠信贷政策,通过减免税收、不盲目抽贷、断贷、压贷等方式,解决目前面临的困难。

  2. 创新农业保险,保障农户权益

  许多农户期初认为购买农业保险会增加农业生产成本,因此,较少有人愿意购买农业保险。为解决农户农业经营难题,政府应出台农业保险补贴政策,由政府承担大部分的保费,而农户只需承担极小数额保费即可享受100%的风险赔付责任。此外,各地政府要结合当地粮食种植情况,开发具有地方特色的保险种类,并提高农业保险的普及度。为了让更多农户享受到农业保险带来的好处,保险公司可以将灾后赔偿适当转变为灾前预防,全面降低农户发生损失的可能性。政府也可通过以奖代补的政策,对提供新型农产品保险的金融机构予以鼓励,提高金融机构金融产品创新的积极性。

  参考文献

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  作者单位:天津财经大学金融学院

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