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我国扶贫道路本质、困境及发展趋势

添加时间:2020-07-18 09:06 来源:西北大学经济管理学院 作者:吴振磊 夏鑫雨

  摘    要: 中国共产党自诞生起,就致力于消灭贫困、实现共同富裕的探索与实践。中华人民共和国成立以来,党带领全国人民在实现共同富裕的选择上从“四步走”转化为“五步走”战略,我国的扶贫道路也经历了从救济性到小康性,再到共富性扶贫的转变,并在思想来源等六方面上保持了鲜明的中国特色。2020年在消除绝对贫困以后,中国特色社会主义扶贫事业将进入以解决相对贫困为目标的共富性反贫困阶段,从制度、激励、组织和能力四方面构建解决相对贫困的长效机制将成为未来反贫困的重点。

  关键词: 中国特色社会主义; 扶贫道路; 共同富裕; 脱贫攻坚;

  Abstract: Since the Communist Party of China birth, it has been committed to the exploration and practice of eradicating poverty and realizing common prosperity.Since the founding of the People's Republic of China, the party has led the Chinese people to transform from the four-step strategy to the five-step strategy in the choice of realizing common prosperity. China's poverty alleviation path has also undergone a transformation from relief poverty alleviation to moderate prosperity and then to common prosperity.After the elimination of absolute poverty in 2020, China's poverty alleviation will enter the stage of anti-poverty for the purpose of solving relative poverty, and the construction of a long-term mechanism to solve relative poverty from four aspects of system, incentive, organization and capability will become the focus of anti-poverty in the future.

  Keyword: socialison with Chinese characteristics; poverty alleviation path; common prosperity; fight against poverty;

  自中华人民共和国成立之日起,政府便致力于减贫事业。70年来探索出一条独具特色的扶贫道路。联合国副秘书长盖图曾盛赞中国是全球减贫典范,称其经验值得发展中国家学习。按照世界银行的标准,我国在近40年来减少了7亿多贫困人口,对世界的减贫贡献超过70%[1]。按照中国不同时期的贫困标准衡量,我国的扶贫成就也相当瞩目(见图 1)。截至2018年,我国贫困发生率降至1.7%,即将如期完成2020年消灭绝对贫困的目标。截至2019年7月,国定贫困县退出评估已进入收获期,已有半数贫困县摘帽。同时,贫困地区的差异进一步缩小。东部地区率先实现基本脱贫。西部地区贫困人口减少到916万人,贫困发生率降至3.1%。

  一、中国特色社会主义扶贫道路的本质及其特征

  (一)中国特色社会主义扶贫道路的历程回顾

  中国的扶贫道路在共同富裕历史使命的指引下,紧紧围绕不同阶段我国经济社会发展实际和贫困人口的基本特征,扎实推进扶贫工作。自1949年以来,我国的扶贫事业经历了从救济性扶贫到小康性扶贫的转变。在消除绝对贫困现象以后,我国的扶贫事业将进入以实现共同富裕为目标的共富性反贫困阶段。

  1.计划经济体制下的救济性扶贫

  中华人民共和国成立以后,全国人民在党的领导下发展和恢复国民经济,进行“一化三改”,建立起了社会主义基本制度和计划经济体制。受财力限制,我国改革开放前的扶贫政策主要是救济性扶贫,对贫困户进行专门的扶持。其性质是“救急不救穷”,即解决贫困户的临时困难,帮助他们度过难关。这类扶贫政策的实施方式主要是实物救济,向贫困户发放救济粮、救济棉、救济衣和救济被等。党和政府还提出了“生产自救”的方针,即吸纳失业贫困人口来建造市政工程,通过“以工代赈”来救济贫困户。这一时期建立的长效机制包括以社区“五保”制度和农村特困人口救济为主的社会基本保障体系。
 

我国扶贫道路本质、困境及发展趋势
 

  除了专门的扶贫政策以外,党和政府从国家战略层面采取了一系列措施解放和发展生产力,在“三农”领域起到了缓解绝对贫困的效果。一是加强农村基础设施建设。在农业“四化”方针1的指导下,我国投入了大量财力改善农村地区的水利设施、道路交通和农民居住条件,兴建村办水电站,实行机械耕种,提供了与农业集体化、合作化经营相适应的生产条件,较大地增加了农业的生产效率。二是在农村推广生产技术。自三大改造时期开始,我国逐步建立了覆盖全国的农业技术推广服务网络,鼓励农民学习先进的生产经验与技术,推广新式农具,逐步实行农业机械化生产。三是建立农村信用合作体系,为农业生产提供金融服务。1957年底,全国信用合作社已达8万余个,存款20.6亿元。改革开放前夕,农村信用合作网络已经覆盖了县、乡镇。四是在农村地区普及教育,发展合作医疗。早在1949年,中国就通过“向工农开门”方针鼓励工农子女接受教育,农村的文化教育水平显着提高。20世纪60—70年代,合作医疗惠及大多数农村,有效改善了农村的卫生状况,提高了农民的预期寿命。

  图1 改革开放以来贫困人口及其贫困发生率变化
图1 改革开放以来贫困人口及其贫困发生率变化

  2.改革开放以来的小康性扶贫

  改革开放前的扶贫政策以及“三农”政策为缓解中国的贫困问题起到了至关重要的作用,特别是“一五”期间,农业产值上升三倍,人民生活水平得到大幅提升。但由于在社会主义实践中没有坚持以经济建设为工作中心,高度集中的计划经济体制的弊端日益凸显,我国的大规模贫困问题仍未得到根本性解决,完备的扶贫政策体系并未形成。改革开放以来,体制改革极大地促进了生产力的发展,但由于市场经济具有市场竞争化、财富货币化的特征,导致中国出现了收入差距拉大的趋势,这使得贫困问题更加突出。因此,这一阶段的扶贫政策经历了由实物到货币、由货币到项目、由个别到区域、由家庭到村庄的转变。自党的十八大以来,扶贫政策聚焦于精准扶贫。根据不同时期扶贫政策的扶贫目标、扶贫方式和扶贫重点,改革开放以来的扶贫工作可以细分为以下四个时期。

  (1)社会救济与区域性扶贫试点相结合时期(1978—1985年)

  这一时期产生大规模贫困的原因主要是体制机制障碍,即计划经济体制对生产积极性的抑制使农村生活水平陷入一种极低水平的均衡[2]。因此这一时期的减贫动力主要来自于经济体制改革,具体而言,就是农村生产经营体制改革激发了农民的积极性、打破了“大锅饭”式的平均主义分配制度,价格与流通体制改革改变了农产品价格长期被压低的局面,劳动力市场改革进一步拓宽了农民的就业途径、增加了农民的非农业收入。除利用体制改革推动减贫外,党和政府还针对重点地区进行了区域性减贫的尝试:一是设立专项基金支持“老少边穷”地区的发展,向其输送物资、技术和人才;二是有计划地在自然资源条件恶劣的“三西”地区进行扶贫开发,推广“以工代赈”;三是初步确立了扶贫工作的指导方针[3]。

  (2)开发式扶贫时期(1986—2000年)

  在社会救济与区域性扶贫试点相结合时期,我国多数地区在改革的推动下发展迅速,但仍有一部分地区由于历史、地理原因并不能仅靠自身力量脱贫,其发展几乎陷入停滞,改革的减贫效应正在耗尽,区域性减贫的试点经验亟待推广。因此,党和政府重新确立了扶贫工作的重点,并加强扶贫工作的组织与制度建设,中国的贫困治理开始从临时救济转向常规化发展。1986年,国家确定了重点扶持对象为331个国定贫困县和368个省级贫困县。同年5月,国务院成立了专司扶贫工作的扶贫办,确定了开发式扶贫的方针——充分利用贫困地区的历史地理条件,发展适宜的产业来培育贫困人口的自生能力,正式安排专项基金用于扶贫。此后,我国依托扶贫资金、以工代赈和贴息贷款等三大扶贫项目开展了有组织、有计划、大规模的扶贫开发,在贫困地区开展基础设施建设、培育特色产业,增强其发展能力,建立“造血”机制。1994年,“八七计划”的发布标志着开发式扶贫进入攻坚期。这一计划明确了扶贫目标是解决贫困人口的温饱问题,首次开创了动员社会力量参与扶贫的模式,初步构建了权责明晰的贫困治理体系。至21世纪初,尚未解决温饱问题的人口大大减少,“八七计划”的目标基本实现。

  (3)参与式扶贫时期(2001—2011年)

  在这一时期,贫困问题从区域性转向阶层性,贫困的维度从单一的收入贫困转向多维贫困,贫困区域从连片分布转向点状分布。鉴于此,这一时期的扶贫目标是巩固温饱成果,推进贫困地区的协调发展。为实现这一目标,扶贫政策做出相应调整。第一,将瞄准对象下移至村级单位,实施整村推进的参与式扶贫。参与式扶贫体现了以人为本与科学发展观的有机结合,其中,贫困户既是扶贫的受体又是扶贫的主体。施援方充分融入贫困地区,通过一系列成熟的工作方法带领贫困人民找到因地制宜的脱贫策略[4]。第二,创新扶贫形式,积极开展产业扶贫、易地扶贫和金融扶贫,增强扶贫的可持续性[5]。第三,为了缩小区域差距、巩固温饱成果,我国积极实施区域发展战略,并且取消农业税、推行农村义务教育、建立新农合制度和农村低保制度,进一步提高农户的可持续生计能力,降低脱贫户的返贫几率。

  (4)精准扶贫时期(2012年至今)

  在参与式扶贫时期,大规模的扶贫开发有力地促进了贫困地区的经济增长并带动了贫困户的脱贫,但同时也使贫困地区的收入差距拉大[6]。究其原因,是大水漫灌式的扶贫越来越难以使资金和政策渗透到极端贫困人口[7]。此外,脱贫效果的稳定性不足及扶贫工作中对“扶志”的忽视,导致了贫困户在多次返贫后失去了信心,这更加使扶贫工作陷入内卷化困境。为解决上述问题, 习近平总书记提出精准扶贫的基本方略。在这一思想的指导下,扶贫对象进一步下沉,从贫困县、贫困村转向贫困户,精准扶贫长效机制逐步建立。2015年,中共中央、国务院颁布的《国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出“要运用政治激励调动各级政府的积极性来推进扶贫工作,实施全党全社会共同参与的脱贫攻坚战”。2016年,国务院指出要将“脱贫攻坚作为重大政治任务,采取超常规举措,创新体制机制,加大扶持力度,打好政策组合拳,强化组织实施,为脱贫攻坚提供强有力保障”[8]。2017年,国家构建了适应“三区三州”等深度贫困地区脱贫攻坚需要的支撑保障体系。2018年,脱贫攻坚已经取得了决定性进展,我国正稳步向历史性解决绝对贫困和全面建成小康社会迈进。

  3.全面建成小康社会背景下的共富性扶贫

  随着2020年我国全面建成小康社会,绝对贫困问题即将成为历史,区域性整体贫困问题基本得到解决。但农村人口存在短期难以改善的贫困脆弱性,仍然有可能出现因病返贫、因灾返贫或惰性返贫的现象。在城市中,新技术革命使劳动形态发生重大改变,劳动力市场日益分化,部分传统职业逐渐消失,低端劳动群体由于技能、知识固化,极易被取代,很有可能成为新的贫困群体。因此,全面小康社会的建成并不意味着进入我国扶贫事业的完成时,而是转化为以实现共同富裕为任务的共富性反贫困事业。在未来一个阶段,我国反贫困事业的性质将是以提高劳动技能为核心,进一步提升高贫困脆弱性群体的可持续生计能力,进而培养他们内生的、持续的致富能力,为实现共同富裕提供有力保障。

  (二)中国特色社会主义扶贫道路的本质:实现共同富裕

  共同富裕是社会主义社会的基本特征和价值追求,是判断改革成效的重要标准。同时,它也是一个动态的、相对的概念,随着生产力的发展和社会财富的不断增加,共同富裕的标准将不断提高,内涵将不断丰富。由于社会主义初级阶段生产力发展与人们对美好生活向往的差距,实现共同富裕面临诸多挑战。因此,我们必须通过各种途径、调动各方积极性来促进共同富裕,在先富带动后富而逐步达到普遍富裕的基础上推进共同富裕的实现。从这一角度上讲,扶贫就是实现共同富裕的一种重要途径,也是先富带动后富的一种实现方式。

  中国扶贫的动力来自于党完成共同富裕历史使命的决心。马克思指出,在新的社会制度中,“生产将以所有的人富裕为目的”[9]。《共产党宣言》则将共同富裕与共产党的使命联系起来,庄严地宣告:“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动”[10]。作为一个国际主义者,共产党代表全世界劳动者的共同利益,致力于为全世界劳动人民谋福利。因此,在世界范围内实现共同富裕是共产党神圣的历史使命。

  中国共产党自成立以来,就在思考如何消灭贫困、实现共同富裕。1939年,毛泽东首次详细阐述了中国革命的具体步骤[11]:第一步,推翻“三座大山”,实现人民当家作主,建立新民主主义政权;第二步,建立社会主义制度,实行公有制,实现集体化、合作化等生产经营方式创新。我们认为,这里的“第一步”实际上阐述了如何为共同富裕奠定政治基础,“第二步”则阐述了如何为实现共同富裕创造新的经济制度和组织方式。关于如何在国内实现共同富裕,毛泽东认为在公有制的基础上实行中央计划经济,经过若干个五年计划就能达到。关于如何实现全人类的共同富裕,毛泽东则思考得更早,在《论人民民主专政》一文中,他认为到达阶级消灭和世界大同唯一的路是“经过工人阶级领导的人民共和国”。在这里,毛泽东利用“世界的大同”这一词语来通俗地表达共产主义社会[12]。也就是说,随着社会主义国家在全世界的发展壮大,在一些主要国家的推动下,人类社会的共同富裕将会实现。

  党在社会主义建设实践中发现,中国将长期处于社会主义初级阶段,如果不借助市场经济的力量,仅凭公有制和高度集中的计划经济体制并不能使人民脱贫致富、走向共同富裕。改革开放以来,党带领全国人民实行共同富裕战略的步骤同初始构想发生了变化。始于1978年的改革开放通过破除各类体制机制障碍,建立社会主义市场经济体制促进生产力的发展,为实现共同富裕提供了坚实的基础。之后,一代代中国共产党人不断进行理论探索,为实现共同富裕制定了“时间表”和“路线图”。党的十三大在理论上系统阐述了社会主义初级阶段论以及“三步走”战略。党的十五大首次将战略的第三步表述为“两个一百年”奋斗目标。党的十八大重申了这一奋斗目标,并提出伟大复兴的“中国梦”。进入新时代以来,习近平总书记提出了精准扶贫的基本战略,并构建起完备的脱贫攻坚的机制框架,到2020年将实现全国贫困人口的全面脱贫,同步进入小康社会。在此基础上,党的十九大提出“两个100年”的宏伟目标,描绘出推进共同富裕的新的宏伟蓝图。

  (三)中国特色社会主义扶贫道路的特征

  1.思想来源:坚持发展马克思主义反贫困理论

  中国扶贫道路密切将马克思主义反贫困理论同中国的历史实际相结合。邓小平指出消除贫困是社会主义的本质特征,大力发展生产力、逐步消灭贫穷,就是社会主义发挥自身优越性的过程[13]。江泽民发展了这一思想,将扶贫与党的建设联系起来,他指出扶贫是关心群众、密切联系群众的一件大事,而依靠群众、为群众谋福利是中国共产党的根本宗旨[14]。胡锦涛用以人为本的理念丰富了反贫困的内涵,指出2020年全面建成小康之际,必须消灭农村绝对贫困,为反贫困事业划定了时间表。

  党的十八大以来,习近平从四个方面对中国贫困问题和贫困治理进行了系统阐释,极大地丰富和发展了马克思主义反贫困理论。一是阐述了扶贫开发的总体思路。强调要科学扶贫,做到因地制宜、科学规划、因势利导。二是阐述了扶贫攻坚的基本遵循。强调要精准扶贫,要找准“穷根”、明确靶向,量身定做、对症下药,真正扶到点上、扶到根上。三是阐述了群众在脱贫攻坚中的主体地位。强调要内源扶贫,扶志与扶智相结合,引导贫困群众提升自力更生能力,发扬独立自主精神。四是阐述了广泛动员多主体参与扶贫的重要意义。强调要合力扶贫,“人心齐,泰山移。”脱贫致富不仅仅是贫困地区的事,也是全社会的事[15]。

  2.动力来源:始终坚持党的坚强领导

  党的领导是中国最大的政治优势,坚持党的领导是脱贫攻坚的政治保障。党的领导在中国扶贫工作中的作用主要体现在以下三个方面:一是党的领导在扶贫工作中发挥了统领全局、协调各方的核心作用。脱贫攻坚是一项复杂的系统性工程,需要各方面工作密切配合,如果某一行政部门片面追求部门利益,就会使扶贫工作陷入碎片化,目标偏离扶贫的初心。中国共产党的泛利性有效地规避了这一难题。二是通过党的组织优势将一盘散沙的乡土社会逐渐改造成一个具有高度凝聚力的政治社会,这为农村扶贫工作提供了坚实的组织保障。第三,党的领导是精准扶贫中的关键环节。某种程度上讲,精准扶贫是一种依托“政党—国家”治理结构,以“党员—干部—党支部”为主体链条的政党主导式扶贫模式[16]。通过“五级书记一起抓”,政党主导式扶贫将上层政策直接贯彻到最基层,比以往的行政主导式扶贫具备更强的资源输入和渗透能力。通过增派扶贫工作队和第一书记到村抓党建带队伍,政党主导式扶贫为扶贫工作提供了人才保证。

  3.参与主体:实现了由单一主体向多元主体共同参与的转变

  改革开放前,扶贫工作主要呈现出政府包办的特点。改革开放以来,随着市场化改革的推进以及对外开放的深化,企业与社会组织逐步担负起了自身的扶贫责任,形成了政府主导、多元主体、群众参与的扶贫共同体。政府在其中充分发挥了集中力量办大事的优势,是资源整合、统筹全局和制定、执行政策的主体。企业作为市场化组织,将自身的盈利目标与政府的扶贫政策密切结合,大力开发贫困地区的自有资源,促进了贫困地区的经济发展,帮助了贫困人口脱贫。社会组织作为联系政府与人民的纽带,具有贴近基层、服务专业、运作高效等优势,成为政府、企业扶贫的一个重要补充。此外,军队、民主党派和社会个人均以自己的方式贡献了扶贫的力量,表 1列出了当前我国主要的扶贫主体及其扶贫方式。扶贫主体的拓展增加了贫困治理的途径,更能适应当前贫困多维化、致贫原因复杂化的现状。

  表1 多元扶贫主体及其扶贫方式
表1 多元扶贫主体及其扶贫方式

  注:根据吴国宝《中国减贫与发展(1978—2018)》一书第266-309页内容整理。

  4.战略实施:坚持区域发展带动战略贯彻始终

  区域发展可以通过两种路径促进减贫:一是“涓滴效应”;二是通过增加财政收入,使政府可以实施更有力的扶贫政策缓解贫困。我国始终把区域发展战略作为减贫的重要手段。改革开放之前的区域平衡发展战略在内地欠发达地区重点建设重工业,改变了旧中国极不合理的产业布局,为后来这些地区人民脱贫致富奠定了产业基础。改革开放初期的沿海优先发展战略强调以总体经济效益为目标,在东部沿海地区培育增长极,以先富带动后富,是以改革促减贫的关键实现机制之一。20世纪90年代以来实行的区域协调发展战略则在追求效率的同时注重公平,先后开始了西部开发、东北振兴和中部崛起战略,制度性地确保发展的成果能够更多地惠及欠发达地区的人民,弥补了欠发达地区基础设施、产业发展和公共服务等方面的短板。2011年,新的扶贫纲要将“区域发展与扶贫开发相互促进”作为基本思路[7],标志着区域发展带动减贫这条逻辑线索得到了正式的确认。在精准扶贫时期,14个集中连片特困地区成为扶贫的主战场,这些地区不仅需要扶贫资源的“精准到户”,还需要大规模的连片开发。2015年,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出“坚持精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发紧密结合”,区域发展带动减贫的思想具体化为片区攻坚的扶贫开发战略[18]。

  5.机制建构:构建了完善的扶贫治理体系

  中华人民共和国成立初期的扶贫形式主要是分散式救济,而改革开放以后,扶贫政策日益完善,逐渐表现出体系化、规范化的特点。1986年,国务院成立了扶贫专门领导机构,标志着我国的贫困治理开始从运动式治理走向制度化治理,并逐步构建了以消除贫困为政策目标、以开发式扶贫和社会救助为两大政策分支的政策体系。之后,我国扶贫政策又经历了从政府独揽的单中心贫困治理模式到政府引导下的多中心协同治理体系的转变,形成了专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三位一体的大扶贫格局。党的十八大以来,我国的扶贫治理体系虽仍带有运动式治理的痕迹,但体系日趋完善,表现出以下特点:一是强调中央小组高位推动与跨部门协作治理相结合;二是形成了内推外拉的两重动力机制。其中,内源推动机制是指促进扶贫工作高效、考核机制有效、治理方式创新的工作机制,主要目标是激发贫困户的脱贫能动性。外源拉动机制由财政、金融服务和多元合作拉动机制组成,主要目标是破除影响贫困地区发展的结构性障碍[5]。

  6.实施方式:持续推进扶贫瞄准对象的日益精准

  从国际经验来看,贫困人口的地理分布将随着经济发展呈现出从大规模聚集到点状分布的演变。这就要求对贫困对象的识别应当越来越精准化、精细化。从新中国成立至今,我国扶贫开发的瞄准对象经历了从区域到县,从县到村,再从县、村到农户的转变,瞄准方式从单维瞄准转变到多维瞄准,扶贫手段也从“大水漫灌”转变到“精准滴灌”。自党的十八大以来,瞄准方式的科学化、精细化解决了以往扶贫资源无法惠及最困难人民的问题以及极端贫困地区致贫原因复杂的问题,做到了对症下药,提升了扶贫工作的效率。

  二、当前扶贫面临的困境

  (一)脱贫攻坚固有节奏受到冲击

  新冠肺炎疫情打破了脱贫攻坚战原有部署,增加了工作难度。一方面疫情对就业扶贫造成冲击,使部分贫困人口面临收入损失甚至失业风险。随着疫情在全球蔓延,部分产业链、供应链受到较大冲击,2020年一季度我国出口同比下降11.4%,很多用工企业面临上游产能恢复不足和需求端萎缩的双重冲击,生产经营困难,用工需求也难以恢复。在河南、四川、贵州、广西等外出务工大省,外出务工收入占到很多家庭收入的75%~80%,疫情冲击使得很多依靠务工收入的贫困家庭面临短期收入减少,甚至丧失工作岗位的风险,加剧了其贫困脆弱性和返贫风险。另一方面疫情对供需、物流和客流造成冲击,导致部分扶贫产业面临较大困难。如疫情最严重的湖北经济交通几乎停摆,农产品滞销,目前销量虽有所恢复,但普遍面临价格下跌问题,一些湖北蔬菜只能低价卖给出口加工企业做脱水蔬菜。

  (二)针对相对低收入群体的政策供给不足

  贫困人口由于其文化水平不高、所处地区发展空间不足或者被社会边缘化等原因,容易产生安于贫困现状、懒惰等脱贫内生动力不足的问题,部分贫困户“等、靠、要”的思想严重。这一部分贫困人口对政府的扶贫政策往往采取消极被动的态度,已经成为脱贫攻坚战最后的硬骨头之一,也是将来潜在的高返贫人群[19]。根据已有的贫困户帮扶现状,由于身份差异导致贫困户和非贫困户、贫困村与非贫困村之间享受的政策“实惠”差异巨大,部分地区“悬崖效应”已经显现。未能享受政策的部分群体心理失衡、与村干部矛盾加剧,甚至不满国家政策。这种不平衡更加剧了部分农民的短视,既助长了贫困户的“等、靠、要”思想,又对非贫困户产生了负向激励——更加欠缺自力更生谋发展的内生动力。另外,收入水平略高于建档立卡贫困户的群体贫困脆弱性也较高,“据各地初步摸底,已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险,边缘人口中还有近300万人存在致贫风险”[20]。后续如何调动他们的积极性、防止其掉入贫困陷阱是亟待解决的问题。

  (三)部分产业扶持政策帮扶效果递减

  一方面部分产业帮扶政策难以持续。如有些地区扶持产业发展的政策缺乏与市场的有效对接,厂房政府免费提供、税收享受优惠、水电气低价使用,一旦脱离政府帮扶,这些产业可能难以持续。此外,现行的“以购代捐”政策,更多依靠帮扶单位和扶贫干部承担农副产品销售任务,组织和个人负担较重,若生产单位不能在产品质量、特色、管理、品牌上下功夫,也面临不可持续的问题。如媒体报道的某贫困村,虽然生猪散养的扶贫项目已经开展起来,但是扶贫干部一走,项目后续的二期、三期就面临停滞,企业也开始联系清欠、催款。另一方面部分贫困县在推进农民工创业园建设中,缺少与已有各类园区配套和互补,存在着产业雷同、不可持续等问题。

  (四)考核机制与自主性扶贫创新的矛盾

  当前各地扶贫考核主要采取“菜单式”考核的方法,该方法遵从技术治理的逻辑,填补了上级政府与基层官员之间的信息沟壑,提升了扶贫工作的效率。但在实践中,“菜单式”考核也存在一些弊端。这表现在:一是对扶贫绩效的考核过于指标化,忽视了精神扶贫等难以量化的方面;考核资料繁杂,审核程序繁琐,基层人员往往需要花费很大的精力来填表,应付上级的检查,使精准扶贫异化为“精准填表”;二是考核上的唯指标论也导致了“数字脱贫”等弄虚作假问题。菜单式考核带来的最大问题是限制了自主性扶贫创新的发展。一方面,下级政府的扶贫创新有赖于上级政府设置扶贫创新的方向并划定合理大小的政策可行集,但菜单式考核意味着政策可行集十分狭小,下级政府缺乏创新的空间;另一方面,基层官员需要将有限的精力根据轻重缓急分配到上级下放的多重任务上。当面临菜单式考核的巨大压力时,他们便对其他任务选择性执行,无暇顾及扶贫方式的创新。这种模式既不利于解决绝对贫困问题,更不利于解决相对贫困问题。

  三、中国特色社会主义扶贫道路展望

  2020年是决战决胜脱贫攻坚的关键一年,今年年底现行标准下绝对贫困将被消除。同时,面对突如其来的新冠肺炎疫情和不确定性不断增强的国际形势,中国扶贫将步入新的发展阶段。一是贫困治理重点从绝对贫困治理转向相对贫困治理;二是脱贫攻坚重心从“脱贫摘帽”转向“巩固提升”;三是扶贫战略由农村精准扶贫为主向与乡村振兴战略融合一体化转变。结合当前扶贫面临问题和新阶段的特点,未来一段时间扶贫重点主要包括以下几方面内容。

  (一)构建贫困治理的长效机制

  第一,推进帮扶政策从绝对贫困帮扶向相对贫困帮扶转型。一方面根据帮扶对象的新变化,精准拓展农村内部扶贫对象并制定相关政策。对相对贫困人口,以增强可持续生计、增加收入为主线,因地制宜开展帮扶。另一方面从单纯关注农村贫困人口向共同关注城乡贫困群体拓展。城市贫困群体既包括城市中收入较低的农民工群体,还包括城市中收入较低,生活状态亟待改善的原住民群体。对城市反贫困,一是要注意对城市相对贫困群体分类施策,二是要注意与农民工进城落户、推进新型城镇化等工作的衔接。第二,推进贫困评价标准和解困政策转型。现行贫困户认定主要以收入和“两不愁三保障”为标准,但贫困情况复杂,未来全面建成小康后贫困治理也将进入新阶段。建议借鉴牛津大学贫困与人类发展中心提出的多维贫困指数,从收入消费、健康、教育、住房、权力获得等方面综合评价2020年后的个体或家庭的相对贫困程度,并制定相关扶贫政策:一是确定“中国版”多维相对贫困的衡量标准;二是制定多维相对贫困的精准识别方法;三是因地制宜制定多维相对贫困的精准解困方略、具体措施和工作机制;四是明确多维相对贫困的退出标准和退出办法。

  (二)构建常态化疫情防控下扶贫工作体系

  第一,科学研判贫困县区疫情,将疫情防控与恢复生产相结合。在做好严防输入的同时,抓好生产恢复和技能培训工作,最大化做到“两手抓两手都要硬”,要防范过度防控造成不必要的经济损失。从目前看,应结合各地实际、出台短期补助补贴政策,重点解决扶贫企业和特色产业发展困难。第二,统筹协调贫困县区基层力量,将短期防控与长效发展机制相结合。县区基层力量兼顾疫情防控与打赢脱贫攻坚的双重任务,应进一步科学利用、有效整合资源,因地制宜,做到既减轻基层负担,又确保打赢疫情阻击战。同时不断健全“县(市)—乡(镇)—村(社区)”一体化的农村公共卫生与突发事件应急机制。第三,筑牢公共服务保障体系底线,将弥补短板和注重长远相结合。一是通过医疗卫生体制机制创新补农村医疗服务短板,着力解决贫困地区农村医疗卫生队伍短缺和应对能力不足的问题;二是通过城乡一体化的教育资源共享,加强农村网络基础设施建设,增强贫困户使用互联网资源的意识和能力,将网络优势转化为实实在在的收获;三是推动形成多元化的公共服务供给主体,探索引入竞争性的市场机制,激活市场要素活力,鼓励多元主体参与供给,在权责明确的条件下,部分服务按市场原则外包给市场主体与非政府部门提供,以提高供给效率、扩大供给规模[21]。

  (三)构建与乡村振兴战略一体化融合的工作机制

  第一,完善缓解区域相对贫困与促进乡村振兴的一体化基础设施建设机制。在乡村振兴战略的统领下完善基础设施建设,培育与区域长远发展相适应的产业环境,加快基于科技产业和新经济发展的基础设施建设,着力解决相对贫困地区城乡基础设施短板和瓶颈问题,为可持续发展奠定物质基础。第二,完善缓解区域相对贫困与促进乡村振兴的要素激励机制。一是通过激励机制创新使各类先进生产要素流向贫困地区,支持贫困地区的经济发展,形成区域经济发展的联动机制,扩大区域经济发展解决贫困问题的“涓滴效应”;二是激励政府和企业多采用配置性资源和减少对权威性资源的依赖,充分发挥市场机制在城乡资源配置中的决定性作用,调动扶贫产业载体建设中各类行为主体的能动性,促进各类生产要素的有效流动;三是激发贫困人口的内生动力,增强其主动融入市场的主动性和积极性。第三,完善缓解区域相对贫困与促进乡村振兴的基层组织建设机制。当前应结合乡村振兴战略,大力拓展农村贫困人群的组织平台。一是大力扶持和促进专业合作社、公司型农场、产销一体化联合等农业经济组织的成长,做强连接农民与市场的中介,提高农民的组织化程度,帮助贫困农户更好地融入市场经济。二是大力发展农村中介组织,形成“国家—中介组织—农民”三位一体的有效联结机制,完善农村市场经济发展的组织架构,提升农村和农民的组织化和现代化[22]。三是促进农村基层管理组织发展。加强基层党组织和村委会的组织能力建设,畅通贫困人口利益表达和维护机制。

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  注释

  11961年,周恩来提出必须从各方面支援农业,有步骤地实现农业的机械化、水利化、化肥化、电气化,并将此“四化”作为农业现代化的内涵。

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