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探究党内法规的法学检视及其运行机制

添加时间:2021-11-06 11:02 来源:西藏发展论坛 作者:李晓瑜
  摘要:党内法规体系作为“法”之重要组成部分,从法学视角对党内法规的概念、政治属性展开探究,是推动党内法规法治实践的一把钥匙。党政联合发文作为混合型党内法规之一,兼具党规、国法的双重特征,其效力外溢现象容易引起对国家法律的虹吸效应,需要在实践中科学把握其规范效力和权利边界。鉴于此,当前最紧迫的任务是从法学角度予以深度检视,借鉴国家法律立法实施评估机制和监督机制,弥补党内法规实施后评估程序性制度缺失的不足,扎紧监督问责的笼子,搭建党内法规制度体系运行保障平台。
 
  关键词:党内法规;法治属性;党政联合发文;执行力;
 
  Abstract:As an important part of "law", the system of inner-Party laws and regulations is a key to promote the practice of inner-Party laws and regulations. As one of the mixed inner-Party regulations, the Partygovernment joint document has the dual characteristics of both Party regulations and national laws, and its spillover effect is easy to cause siphon effect on national laws. Therefore, it is necessary to scientifically grasp its normative effect and rights boundary in practice. In view of this, the most urgent task is to conduct an indepth review from a legal perspective, draw lessons from the evaluation and supervision mechanisms for the implementation of national laws and legislation, make up for the lack of a procedural system for the evaluation of inner-Party regulations after implementation, tighten the cage of oversight and accountability, and build a platform to ensure the operation of inner-Party regulations and systems.
 
  百年来党内法规建设经历了艰难探索的形成期、曲折前进的发展期和加速健全的完善期,每一阶段皆有其独有的历史特征和宝贵经验,其中最重要的经验在于始终坚持党的领导和加强党的自身建设。为此,习近平总书记强调,“治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。”2018年中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》,明确提出了“到建党100周年时要形成完善的党内法规制度体系”总目标,2020年底中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》,再次强调“要加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系”。党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系中的重要一环,既是认知中国特色社会主义法治体系的一把钥匙,又是法学学科体系建设中的“新面孔”,它融合了法学、政治学、党建等学科理论,体现为法治建设、党的建设的长期实践经验,具有恢宏的历史背景、严谨的学科基础和鲜明的时代价值。研究党内法规是理解中国特色社会主义法治体系和习近平法治思想的关键,是增强中国特色社会主义道路自信和制度自信的锦囊。时值建党百年之际,以“法”的视角考量党内法规百年发展史、捋清党内法规建构的基础问题,并探讨其执行力,具有重要的理论价值和现实意义。
 
  一、党内法规的百年发展历程
 
  (一)创建时期(1921年-1949年)
 
  新民主主义革命时期是中国共产党党内法规从无到有、从碎片化到初步成型的创建时期。1921年中国共产党成立伊始,党的一大即制定了第一个《纲领》,《纲领》15个条文对党的名称、性质、入党条件与程序、党组织的设立等章程内容进行了具体规定,实质上起到了党章的作用,标志着党内法规的正式诞生。截止1949年9月,党内先后制定了《党章》7部、党的组织法规45部、党的宣传法规20部、党的纪律法规10部、党的军事法规19部、关于党员和干部的法规11部以及其他法规19部。1938年毛泽东同志在党的六届六中全会报告《论新阶段——抗日民族战争与抗日民族统一战线发展的新阶段》中首提“党内法规”概念,11刘少奇同志在1938年六届六中全会《党规党纪的报告》、1945年《关于修改党章的报告》中则分别使用了“党规”“党的法规”等概念。整体而言该阶段关于党内法规的表述方式不尽统一,但都共同指向的是党内各项规章制度。
 
  新民主主义革命时期制定颁布的大量党内法规,集中反映了我党作为革命党在艰难复杂的成长环境中,围绕革命任务、以取得革命胜利为目标的阶段性特征,党内法规的革命色彩浓厚。大革命时期和土地革命时期是党内法规的萌芽初创期,该阶段党生存的外部环境极其恶劣,党内组织建设、纪律建设和民主集中制的建立是关系党存亡的核心任务,党章修改较为频繁。抗战时期民族矛盾上升为主要矛盾,党内又相继发生黄克功、张国焘事件,马克思主义理论中国化和保持党的集中统一成为党内制度建设的重要问题,毛泽东同志在六届六中全会上首提“党内法规”具有里程碑意义。解放战争时期,党内法规建设主要集中于进一步健全、规范党的集体领导和民主集中制,中共七大首次将党的章程与党的纲领作出统一规定,党的组织建设成为该阶段的重要任务。
 
  概而言之,这一时期的党内法规在形式上还很不规范,其名称从决议、规定、指示、条例到决议案等不一而足,难以区分各自位阶;在内容上还不够全面,党内法规存在效法苏联和共产国际的痕迹,独立性不足;在执行方式上还不够科学,党内法规的强有力执行通常以党内整风运动形式展开,运动治党多于制度治党;从稳定性上看还存在很大成长空间,严峻的革命外在环境使得该阶段的党内法规呈现突出的即时性、灵活性、集权性和较弱的稳定性。虽然新民主主义革命时期党内法规还存在诸多不足,但却为党的建设和党内法规发展留下了最宝贵的经验,即必须始终坚持党的领导这一基本原则。
 
  (二)发展时期(1949年-2012年)
 
  随着从革命党到执政党身份的转变,围绕党的领导权行使和党内法规体系化的目标,中国共产党党内法规建设经历了从曲折艰辛到全面发展的历史过程。从1949年新中国成立到1978年党的十一届三中全会召开,党内先后制定了党章4部、党的组织法规12部、党的纪律法规3部、党的宣传法规2部、党的军事法规11部、关于党员和干部法规17部以及其他法规7部,这三十年内党内法规侧重于强调党的领导制度和党内组织制度、纪律制度的完善,尤以1956年中共八大修改《党章》为典型,但“文革”期间党内法规、党内民主制度也一度遭遇了严重破坏。从1978年改革开放到2012年党的十八大期间,党内法规建设迎来新的历史转折并走向正轨、开始了全面发展,期间发布党章7部、党的领导类法规20部、党的组织法规68部、党的纪律法规73部、关于党员和干部的法规41部以及其他法规16部,该阶段党内法规建设的重点集中于对党章、党和国家领导制度、党内纪检监督和党的作风建设等领域的加强和完善,尤其是2007年以后党内组织法规和纪律法规数量激增,以党章为统帅、以党的领导、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设为主体的党内法规制度体系初步形成。
 
  1990年中共中央印发的“党内立法法”《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,首次以“党内法规”的概念来指称党的各类规章制度,1992年党的十四大将“党内法规”概念写入党章,自此“党内法规”成为全党上下统一的正式表述。从1949年到2012年,党内法规建设取得重大成效,从形式上来看党内法规的规范化、体系化得到巨大提升,尤其是1990年《暂行条例》的出台标志着党内法规步入制度化轨道,党内法规的“法”属性得以凸显;从内容上看党内法规门类更多、内容更丰富、定位更清晰,独立性和稳定性大幅加强,但实体性法规远多于程序性法规、原则性法规多于操作性法规;从执行力度上看惩罚性措施偏少,整体刚性仍不充足,党内法规与国家法律之间的界限区分不够明确,纪法混淆、以纪代法的特点较为明显。总体而言,该阶段的党内法规建设理念开始从数量立法向质量立法转变,注重思想建党和制度建党、党内监督和党外监督共同发力,强调依法治国与依规治党的统一,重视党内法规执行力研究。
 
  (三)完善时期(2012年党的十八大至今)
 
  2012年党的十八大以来,党内法规建设进入提速完善期。2014年党的十八届四中全会首次将“党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系中,并将党内法规体系置于和国家法律体系同等的位置,拓宽了“法”的内涵和外延,开启了依法治国、依规治党统筹推进的法治化建设新时代。2012年至今已先后出台党章1部、党的组织法规2部、党的领导法规29部、党的监督法规10部、党的自身建设法规36部以及其他法规若干部,2012年6月和2018年1月分别集中开展党内法规清理活动两次,尤其是先后发布的2个《党内法规制定工作五年规划纲要》和2017年《关于加强党内法规制度建设的意见》,完成了对党内法规建设的顶层设计和总体部署,“1+4”党内法规体系总体架构基本建成。随着2019年新的《党内法规制定条例》对“党内法规”、“党内规范性文件”概念的修改,彻底弥补了原有党内法规定义在本质、调整范围和保障措施上的漏洞,“党内法规”作为中国特色社会主义法治体系之“法”的属性更加突出。
 
  整体来看,党的十八大以来党内法规建设从形式上更加科学化、体系化,“1+4”的党内法规体系架构已基本建成;从内容上看党内法规的统筹性、协调性持续增强,《党内纪律处分条例》《廉洁自律条例》和《党内监督条例》的制定与修改显着提高了党的自身建设类法规的质量和执行力;从执行力上看党内法规的溢出效力不断增强,党内法规的执行力得到了强化;从国家治理体系和治理能力角度看,党内法规与国家法律之间的协调衔接有序推进,尤其是纪委与监委合署办公模式的改革极大弥补了制度漏洞。这一阶段党内法规建设的高质量发展,最突出的经验就是始终把党的政治建设摆在首位,坚持问题导向、立足全面从严治党和全面依法治国中的突出问题,注重顶层设计与重点布局相结合,坚持以法治思维统领党内法规建设,注重党内法规执行力建设。
 
  二、党内法规的法理检视
 
  (一)党内法规的概念界定
 
  无论是从党内规章制度完善的角度还是党内法规学科独立构建的角度,捋清党内法规的内涵外延,都是最为基础的研究课题。如前所述,“党内法规”这个概念经历了从表述混乱、交织使用、官方统一到立法修正的演进过程,2019年新的《党内法规制定条例》汲取了学界最新研究成果,将“党内法规”严格界定为“党的中央组织、中纪委、党中央工作机关、省(自治区、直辖市)级党委制定的专门规章制度”,依照效力层级和管辖范围,“党内法规”分别冠以“党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”7种名称。2019年新的《党内法规和规范性文件备案审查规定》第2条则将“党内规范性文件”明确规定为“党组织制定的具有普遍约束力、在一定范围内可以反复适用的文件”,界定的标准不再是该“党组织”是否属于省级以上、有党规制定权,而是该文件是否具备普遍效力、能够被反复适用。由此“党内法规”和“党内规范性文件”两组概念基本上完成了对党内规章制度的分类和定义上的无缝对接。
 
  但从实践来看,仍然存在有无法被框定为“党内法规”或“党内规范性文件”、却实际上对党和国家事务产生重大影响的其他党内重要文件。第一类是党的全国代表大会通过的政治报告及党中央作出的决定、决议等“党的主张类文件”,如党的十九大报告、党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。从文本解释的角度出发,党中央作出的这些政治报告、政治决策显然既不符合“党内法规”的定义也不属于“党内规范性文件”的范畴,更不能被拿来进行备案审查,但这些文件从实际作用和具体内容上看却代表的是党和人民“最新的”的统一意志,是“党内法规”和“党内规范性文件”制定修改的依据,往往会以国家法律的形式转化为国家意志,对党和国家的未来发展起着巨大的指导性作用。第二类是“党的领导人系列重要讲话”,如习近平同志在庆祝现行宪法实施30周年大会上的讲话。领导人的重要讲话本质上代表的不是个人的意志,而是党中央对某些领域、某些问题的共同看法,是党中央对党组织和党员提出的更精细要求,在党和国家政治生活中实际上产生着巨大指引作用。但从规范意义上看,领导人的系列重要讲话同样既不属于“党内法规”也不属于“党内规范性文件”。
 
  综合来看,作为中国特色社会主义法治体系重要组成部分的“党内法规体系”,此处的“党内法规”是一个概括性的(最广义的)术语,是对党内规章制度的总称。“党的主张类文件”和“党的领导人系列重要讲话”并不属于概括性的党内法规之列,而是对概括性的党内法规起指引作用的重要党内文件。严格意义上的(学理上的)“党内法规”是与“党内规范性文件”相并列的专门术语,二者相互衔接,共同构成概括性的党内法规的闭环。基于学术的严谨性,建议在以后的学理研究和文件中以“党规”一词作为概括性的党内法规的代称,与“国法”保持对仗,以此达到明晰概念、区分位阶的效果。当然,目前各类政治文件中依然习惯使用“加强党内法规建设”等表述方式,该“党内法规”特指最广义的党内法规概念,下文亦采用此概念。
 
  (二)党内法规的双重属性
 
  党的十八届四中全会关于中国特色社会主义法治体系的官方论述,开创了一套全新的中国特色法学话语体系和学科体系,党内法规体系作为中国法治体系的重要组成部分,正是“中国特色”之集中体现。从这个意义上说,党内法规当然属于“法”并具备法治属性。当然“党规姓党”决定了党内法规还具备鲜明的政治属性,党内法规具备“法”的一般属性,但党内法规并不等于“法律”。
 
  首先,党内法规的底色是法治属性,代表了党内法规作为“法”的一般性。从法治理念上看,中国特色社会主义的最本质特征和最大优势是坚持党的领导,中国特色社会主义法治体系的最鲜明特色和不可复制的成功经验,正是打破了西方经典法治观中的“国家-公民”二元论,立足于中国党政关系的实际,将政党法(执政党法)从社团法的形式思维中解放出来,肯定了执政党党内法规的独立性、“法”属性和权力属性。从党内法规的价值上看,依规治党追求实现“把权力关进制度的笼子”,党内法规作为坚持全面依法治国的制度依托之一,是实现党的领导法治化的重要载体,是从伟人治党、运动治党向制度治党转变的基本路径,这些特征和定性都决定了法治属性是党内法规的基础属性。
  其次,党内法规的特色是政治属性,代表了党内法规作为“法”的特殊性。从功能上看党内法规承担了思想建党和制度建党的双重功能,不仅规范党员、党组织的行为,而且还通过具体条款描述党员的内心、政治思想,从而确保党的领导权、执政权正确行使。从内容上看党内法规具有先导性、灵活性,党内法规的内容在特定情况下会先于国家法律甚至超出国家法律,如习近平新时代中国特色社会主义思想先于2017年写进了《党章》,2018年才依修宪程序写进《宪法》。从“党言党语”的角度看,党内法规有其独特的语言表述习惯和风格,部分条款使用了比喻、夸张的修辞手法,与国家法律对“法言法语”的严谨性、明确性、简洁性要求并不相同。从效力上看,党内法规并不直接规定公民的权利义务,也不直接参与社会管理,但通过对党员的行为约束和思想建设,党内法规对外实际上会产生外溢效力,会覆盖到行使公权力的非党员身份的公职人员,质言之党内法规的效力在特定情况下会适度突破“党内”范围。
 
  (三)党政联合发文的效力
 
  党内法规与国家法律作为中国特色社会主义法治体系中相对独立的两个子系统,在国家治理过程中通常表现为平行关系或合作分工关系,但随着深化党和国家机构改革的不断推进,在党政双轨一体的习近平新时代中国特色党政关系下,对于需要党和国家机关共管共治的重大民生事项、党管干部、党管人事、党管意识形态等特定领域,党政联合发文的常态化趋势愈加明显。作为一种“混合型党内规范性文件”,党政联合发文兼备党内法规与国家法律的双重身份,党政联合发文体现了当代中国法治体系下党以“微观处理”的方式对特定领域国家事务的直接领导,实现了党内法规政治属性与法学属性的统一,是党的领导的制度优势向国家治理效能转化的表现方式之一。但党政联合发文的泛化极易引起公众对国家法律权威被削弱的担忧,由于党政联合发文往往由党委牵头并冠以党委文号,使得党政联合发文成了政务信息公开、规范性法律文件备案审查和行政诉讼的例外。尤其是当党政联合发文的内容与之前相关法规、规章的规定不一致时,能否适用“新法优于旧法”的原则成为争议的焦点之一。实践中党政联合发文多表现为对重大领域的指导性意见、政策或程序性批转、印发,主要以“新政策”、“发展纲要”的形式向社会释放改革信号和改革要求,具有风向标的色彩,所以在内容上党政联合发文会对之前的行政法规、规章等进行应急性或过渡性修改,在效力上可以优先予以适用。当然在党政联合发文过程中,应当尽量避免出现不同级别的党委和地方政府的联合发文,防范出现效力位阶上的混乱。
 
  三、健全党内法规运行机制的实践选择
 
  2016年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》中明确要求,“到建党100周年时,形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系”,显着提高党依规治党的能力和水平。当前在党内法规实施过程中仍然存在着实施虚置、选择性执行、机械执行、过度执行、敷衍执行等损害党内法规权威和效力的现象,究其根源还在于党内法规的制度体系不完备、制定质量不够高、配套制度不到位、执规能力有欠缺、运行监督不畅通等。一分部署九分落实,党内法规的生命力在于实施,党规的执行成效决定了依规治党、依法治国的成败,全面提升党规执行力是健全党内法规运行机制的发力重点。
 
  (一)弥补党内法规实施评估的程序空白
 
  从静态的、文本意义上的党内法规制度体系的角度看,目前以党章为根本的“1+4”党内法规制度体系基本框架已经构建完成,“大党建”的建设思路得到学术界和实务界的共同认可。在静态的党内法规制度体系中,较为集中的问题在于党的主张类文件、领导人系列重要讲话、党政联合发文的属性和效力认定,前文已做专门分析,此不赘述。从动态的党内法规运行角度看,除严格落实2019年新《备案审查规定》关于政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查四大标准之外,2019年《党内法规执行责任制规定(试行)》虽然对实施评估的标准、主体、结果等实体性内容进行了规范,但评估的程序性制度却处于空白状态,如何借鉴国家法律的立法评估制度借以完善党规评估制度是亟须解决的问题。首先,党内法规实施后评估程序的设计必须严格遵循合规性原则、公开原则和民主参与原则,评估程序不得与《执行责任制规定》《制定条例》的立规顶层设计相冲突,通过党员参与听证会、论证会等方式充分公开评估信息,重视评估的时效性、实效性和操作性,保障多元化评估主体和专业社会评估的积极参与。其次,当前党内法规数量繁多,逐一实施评估并不实际,应当着重选择有现实评估必要的党内法规进行,建议优先选择有效期即将届满的、实施过程中发现问题较多的、已“暂行”“试行”过久的、拟修改废止或解释的、涉及党员权利义务或重大方针政策规定有误的党内法规。再次,及时将评估总结报告转化为提升党内法规质量和执行力的自觉行动。对于评估中发现的“翻烙饼”式、“牛栏关猫”式党内法规,必须及时展开党规清理和解释工作,增强党内法规的可行性、周严性。例如针对当前党内法规中普遍存在的“情节严重”条款语义不明、适用性差的现象,亟须在明确解释权、坚持文义解释的前提下,通过依程序评估、及时作出党规解释等途径完善之。
 
  (二)扎紧党内法规监督问责的笼子
 
  实现党内法规的有序运行,必须从制度体系的内外部保障机制入手,以监督问责机制为核心,搭建严密、高效的运行保障网,真正实现“规章带电、制度带刀”,形成“不敢违规、不想违规、不能违规”的制度闭环。首先,必须厘清党内法规的监督责任主体,通过不断健全党内巡视制度、明察暗访相结合,及时发现和解决党内法规运行中的问题。严格落实责任追究机制,通过执规责任制这个“制度枷锁”,倒逼相关责任人、潜在的执规不力责任人主动执规、有效执规,真正从内心树立起“执规是本职、执规不力是失职”的理念,优化党内法规的执规生态。其次,工欲善其事必先利其器,党内法规的有序运行离不开高素质、高水平一线执规人员,除通过学习研讨会、业务培训会等方式提高执规人员的思想认识和业务水平外,必须加紧培养和建立一批党内法规后备人才,尤其注重建设独立的党内法规学学科专业,整合法学、政治学、党史党建等多学科资源,重点培养各级党校、高校高学历人才,为党内法规制度体系的完善、中国特色社会主义法治体系的完善提供源源不断的人才保障。再次,充分发挥外部监督的独有优势,完善人大、政协、媒体等参与党内法规执规监督的机制,打通党内外监督壁垒,形成监督合力。重点要强化对党内法规专项执规监督的跟踪监测,持续优化特约监察员制度,增加对普通党员、人民群众执规监督的正向激励,培育党内外严格遵循“规则之治”的法治氛围、执规文化,确保党内法规执行的奖惩机制落实到位、监督问责落到实处。
 
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  注释
 
  1党的六届六中全会原文使用的是“党规”一词,1953年毛泽东同志主持编辑《毛泽东选集》时亲自修改为“党内法规”。
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