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国家自然保护区执法力相关因素探析

添加时间:2021-04-29 15:11 来源:生态环境部南京环境科学研究所 作者:张昊楠 张星烁 卢琳琳

  摘    要: 加强自然保护区执法能力,对于保护自然资源、维护生态安全、促进自然保护区与社区协调发展等具有重要意义。然而,自然保护区执法能力受到法律体系是否完善、是否具备可实施性,以及执法资质和执法力量等多种因素制约。本研究以49个国家级自然保护区为研究对象,通过系统调研,首次较为全面地摸清了我国国家级自然保护区的执法模式、执法依据、执法资格、罚没款返还、执法面临问题等有关执法能力的相关因素,并提出了相应的对策建议,以期为提升全国自然保护区执法能力提供技术支持。

  关键词: 自然保护地; 国家公园; 执法权; 执法模式;

  Abstract: Strengthening the law enforcement capacity of nature reserves is important for the protection of natural resources,maintenance of ecological safety,and coordinated development of nature reserves and local communities. The law enforcement capacity of nature reserves is limited by various factors,such as integrity of the legal system,actionability,and qualification and authority of law enforcement agencies. We investigated the current status of law enforcement capacity at 49 national nature reserves. Here,we document the patterns,legal basis,qualification,financial return of fines,and problems facing law enforcement in nature reserves in China. We also offer recommendations for countermeasures. Our study objective was to provide technical support for the promotion of law enforcement capabilities of nature reserves in China.

  Keyword: Protected area; National park; Law enforcement power; Law enforcement pattern;

  执法是自然保护区管理机构的基础性但极其重要的工作之一,是实现自然保护区有效管理的重要手段[1],对于保护自然资源、维护生态安全、促进保护区与社区协调发展等具有重要意义。在建设生态文明、打造美丽中国的新形势下,自然保护区执法工作的重要性与日俱增。然而,显着的执法成效既需要法律法规的配套指导,又需要执法队伍的能力到位,还有赖于执法对象的积极配合。目前,我国涉及自然保护区执法的实施主体较为多样,除自然保护区管理机构外,还涉及生态环境、林草、农业农村、自然资源等部门的相关执法机构[2,3],尚未形成合力。2018年12月,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》,其明确将林业部门对自然保护地内进行非法开矿、修路、筑坝、建设造成生态破坏的执法权整合纳入生态环境保护综合执法,其对于自然保护区执法改革具有重要意义。此外,森林公安曾经是自然保护区的一支重要执法力量[4],其转隶公安部后,一定程度上削弱了自然保护区内行政执法力度,甚至导致部分自然保护区暂时出现执法真空。

  针对当前自然保护区执法能力弱、制约因素不清等问题,本研究以49个国家级自然保护区为研究对象,通过系统调研,较为全面地摸清了其执法资格现状,划分了执法模式,查明了其在执法方面面临的主要问题和诉求,并提出了相关对策建议,以期为自然保护区执法改革指明方向,为提升全国自然保护区执法能力提供技术支持。
 

国家自然保护区执法力相关因素探析
 

  1 、研究对象

  研究对象为49个国家级自然保护区,涉及23个省(区、市),其数量和面积分别占我国国家级自然保护区总数量和总面积的10.3%和15.43%;除古生物遗迹类型之外,涵盖了我国其余8种自然保护区类型(表1)。综合考虑数据的获得性、完整性,49个国家级自然保护区中,以原环保部门管理的自然保护区为主,涵盖部分原林业部门的自然保护区。

  表1 本研究调查的49个国家级自然保护区概况
表1 本研究调查的49个国家级自然保护区概况

  续表1
续表1

  注:数据来源:生态环境部官网——2017年全国自然保护区名录,http: //www.mee.gov.cn/ywgz/zrstbh/zrbhdjg/201905/P0201905146162829074 61.pdf.*:保护区面积为取整后面积;**:①森林生态系统;②草原与草甸生态系统;③荒漠生态系统;④内陆湿地和水域生态系统;⑤海洋和海岸生态系统;⑥野生动物;⑦野生植物;⑧地质遗迹

  Note: Data source is from official website of the Ministry of Ecology and Environment-China Nature Reserves List 2017.http: //www.mee.gov.cn/ywgz/zrstbh/zrbhdjg/201905/P020190514616282907461.pdf.*:Area of nature reserves was rounded.**:①forest ecosystem; ②grassland and meadow ecosystem; ③desert ecosystem; ④inland wetland and water ecosystem; ⑤marine and coastal ecosystem; ⑥wild animals; ⑦wild plants; ⑧geological heritage

  2 、研究方法

  通过实地调研、电话咨询、问卷调查、专家咨询等方式,全面系统地调查49个国家级自然保护区的执法能力现状。调查内容主要包括执法依据、执法资格、罚没款返还、执法面临问题等4个方面。

  2.1 、执法依据

  执法所依据的法律法规;执法依据是否存在漏洞,可实施性如何。

  2.2 、执法资格

  是否有执法证;是否有执法授权;是否有独立执法所需的财政账户和专用票据;是否能独立出具处罚决定书或直接罚款。

  2.3 、罚没款返还

  地方财政是否将部分罚没款返还保护区;如有,返还比例是多少。

  2.4 、执法面临问题

  保护区在日常执法过程中面临的主要问题或诉求。

  3 、结果

  3.1、 国家级自然保护区执法模式

  基于执法证、执法授权、执法所需财政账户和专用票据、执法手段等因素,将国家级自然保护区的执法模式划分为4种类型,分别为:独立执法型、部分执法型、依赖执法型、无执法型。执法能力上看,独立执法型最强,其次为部分执法型、依赖执法型,无执法型最弱。4种执法模式的具体特点如下。

  (1)独立执法型:

  一般有省(区、市)法制办或法制委颁发的执法证,有处罚所需的财政账户和专用票据,具备根据《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)、“一区一法”等独立开展执法工作的能力。

  (2)部分执法型:

  一般有执法证,在相关部门的授权下,通过下达处罚告知书、责令限期改正通知书等形式开展执法工作;一般没有直接处罚所需的财政账户和专用票据,须由相关部门配合完成整个执法流程。

  (3)依赖执法型:

  一般有执法证,但没有地方政府或相关部门的执法授权,其执法职能主要体现为监督检查和调查取证,然后移交当地政府或自然资源、生态环境、林草等部门,由政府以及相关部门完成执法。

  (4)无执法型:

  大部分没有执法证,也没有地方政府或相关部门的执法授权,发现违法违规行为只能劝阻或上报;部分保护区基本不执法,也不组织联合执法,近乎处于执法真空状态。

  研究发现,49个国家级自然保护区中,具有一定执法权(包括独立执法型、部分执法型和依赖执法型)的自然保护区有32个,占总数的65.3%;其中独立执法型16个,部分执法型7个,依赖执法型9个。没有执法权的自然保护区有17个,占总数的34.7%,比例较高(图1)。

  研究显示,4种执法模式在我国有较为明显的地区分布差异。例如,东北地区9个国家级自然保护区中有7个属于独立执法型,占比77.8%,是7个地区中最高的,执法能力最强;西南地区10个国家级自然保护区中有8个属于无执法型,其余2个为依赖执法型,执法能力最弱;华东地区7个国家级自然保护区中,没有独立执法型(表2)。

  3.2 国家级自然保护区执法依据现状

  具有一定执法能力的32个国家级自然保护区中,新疆罗布泊野骆驼等21个自然保护区主要将《条例》作为执法依据,占总数的65.6%;湖南乌云界等6个自然保护区以“一区一法”开展执法,占总数的12.2%;黑龙江八岔岛等4个自然保护区依据林草、渔政等相关部门的法律法规(如《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国野生动物保护法》等)开展执法,占总数的8.2%;甘肃张掖黑河湿地自然保护区同时依据《条例》和《甘肃省湿地保护条例》开展执法。

  图1 49个国家级自然保护区4种执法模式占比
图1 49个国家级自然保护区4种执法模式占比

  Fig.1 Proportion of the 4 law enforcement patterns in 49 national nature reserves

  Notes: ①independent law enforcement pattern; ②incomplete law enforcement pattern; ③dependent law enforcement pattern; ④devoid law enforcement pattern

  表2 49个国家级自然保护区4种执法模式的地区分布
表2 49个国家级自然保护区4种执法模式的地区分布

  3.3 、国家级自然保护区执法资格现状

  执法证方面,约70%的自然保护区有执法证,比例较高,但单个自然保护区拥有执法证的人员数量不一,有的自然保护区仅1—2名人员有执法证;仅45%的自然保护区管理机构获得了地方政府或相关部门的执法授权,具有执法主体资格(图2)。49个国家级自然保护区中,13个自然保护区有处罚所需的财政账户,15个自然保护区有处罚所需的专用票据,分别占总数的26.5%和30.6%,比例很低。执法手段方面,40.8%的国家级自然保护区能出具处罚决定书,36.7%的自然保护区能直接罚款,比例偏低(图2)。

  3.4 国家级自然保护区罚没款返还现状

  具有一定执法能力的32个国家级自然保护区中,9个自然保护区从未有过罚没款,占总数的28.1%;15个自然保护区的罚没款完全上缴财政,不返还保护区,占总数的46.9%。罚没款先上缴财政,然后按一定比例返还的自然保护区仅有8个,占总数的25.0%,分别为:内蒙古图牧吉、辉河、锡林郭勒草原、科尔沁、西鄂尔多斯、新疆罗布泊野骆驼、辽宁丹东鸭绿江口湿地和湖南乌云界国家级自然保护区。

  就返还比例而言,最高的100%返还,如内蒙古辉河自然保护区;最低的50%返还,如新疆罗布泊野骆驼自然保护区;有的视地方财政状况实行弹性返还比例,如内蒙古科尔沁自然保护区的返还比例为50%—100%。

  3.5、 国家级自然保护区执法面临问题

  经调查和归纳总结,国家级自然保护区在日常执法中普遍存在以下问题。

  图2 49个国家级自然保护区执法资格概况
图2 49个国家级自然保护区执法资格概况

  Fig.2 Overview of law enforcement qualifications in 49 national nature reserves

  Notes: ①law enforcement certificate; ②law enforcement delegation; ③fiscal account; ④special invoice for law enforcement; ⑤issue the notice of administrative penalty; ⑥fine directly

  一是违法成本低、法律法规存在漏洞且可实施性差。突出表现为:①处罚额度低,缺乏强制手段,无法形成有效震慑。《条例》制定于1994年,受限于当时社会经济的实际情况,其第三十四条和第三十五条限定了罚款额度,最低100元,最高10 000元。但是,《条例》制定距今已有26年,从现在来看,其处罚额度明显不足,违法成本太低,行政执法无法形成有效震慑,导致部分违法主体在缴纳罚款后仍未停止违法行为。②法律法规体系不完善,《条例》细则未配套,不具备可实施性。《条例》虽然明确规定了处罚的事由,如砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等,但并未规定针对处罚事由的裁量细则,实际执法时可操作性差,对于社区基本生产生活所需的放牧、耕作等容易“一刀切”,甚至使保护区内居民处于普遍违法状态。另外,有的明显污染环境的行为(如水域围网养殖)并未列入,导致自然保护区管理机构陷入明知其违法却不能执法的尴尬境地。

  二是执法队伍缺乏资质或授权、执法能力不足。突出表现为:①地方政府或主管部门未根据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定进行授权,导致自然保护区管理机构未获得执法主体资格,无法获得独立执法权。由于不是执法主体,保护区管理机构在执法过程中需不断与主管部门协调,执法效率低;执法主体不明确,导致联合执法时职能受限,协调难度大。②执法力量不足,流程不规范,设施设备缺乏。国家级自然保护区人员编制相对较少,执法力量严重不足、设施设备缺乏、资金来源不稳定、执法手段有限、执法流程不规范等问题较为突出,执法能力整体偏弱。

  4 、讨论

  近年来,通过中央生态环境保护督察、“绿卫”森林草原执法专项行动、“绿盾”自然保护地监督检查专项行动等,我国自然保护区执法方面的诸多问题逐步显现和暴露,其中执法能力对执法成效有非常重要的影响,亟须加快推进改革。

  我国的自然保护区法律法规建设尽管起步较早,但法制程度尚处于未完善阶段。大部分国家级自然保护区以《条例》为执法依据,但是由于《条例》制定时间较早,相关规定较为宏观而模糊,在执法主体、事项、额度、生态补偿等方面已不能满足新时代自然保护区管理的需求,遇到很多具体问题时往往无法可依,亟须修订[5]。例如,《条例》规定在保护区内禁止砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动,与海洋类型自然保护区相关的只有挖沙和捕捞两种,而围网养殖却不包括其中。广西合浦营盘港-英罗港儒艮自然保护区拥有完全执法权,面对围网养殖这种违反《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国渔业法》等法律法规且大量存在的违法行为,只能取证调查,然后通过公函的形式移交,无法直接处罚。

  执法模式方面,无执法型的国家级自然保护区在4种执法模式中占比最高,这些保护区在日常管理中以劝阻、说服教育为主,基本不执法,难以满足自然资源管护的要求。执法证和执法授权方面,虽然约70%的自然保护区有执法证,但是有相关执法授权的自然保护区管理机构不足一半。由于绝大部分自然保护区管理机构是事业单位性质,无法作为行政处罚的执法主体,如果没有地方政府或相关部门的执法授权,即使管理人员有执法证,也不能正常执法。自然保护区执法队伍缺乏顶层设计和制度设计,是造成全国自然保护区系统内执法模式、执法证和执法授权等诸多不统一的根本原因。

  财政账户和专用票据方面,拥有财政账户和专用罚款票据能大大提升保护区的执法效率。没有专用财政账户,保护区执法时需协调环监执法大队、林草、渔政等多个单位或部门,不仅程序繁琐,还面临多部门协调问题。另外,自然保护区一般位于偏远地区,收到行政处罚决定书后去银行缴纳难度较大,往往无法执行,尤其是对于居无定所的渔民而言;如有财政部门统一制发的专用罚款票据,可依据行政处罚简易程序,当场缴纳,提高执法效率。研究发现,国家级自然保护区拥有财政账户和专用罚款票据的比例很低,相应的执法手段也有限,大部分保护区不能出具处罚决定书或直接罚款,影响执法效率。

  罚没款返还方面,保护区执法产生的罚没款总额一般不高,返还手续较为复杂,大部分保护区管理机构对执法罚没款返还问题关注较少,部分自然保护区甚至明确表示不需要返还。相较于罚没款是否返还,自然保护区管理机构更关注有无执法权、提升罚款额度、增强执法能力等。

  5 、对策建议

  通过调查49个国家级自然保护区,本研究基本确定了我国国家级自然保护区执法的一些共性问题。根据自然保护区的执法能力现状,笔者提出如下建议。

  第一,充分考虑当下执法成效和现有问题,通过立法修法加强法律法规体系建设。积极推进《条例》修订或自然保护地法、国家公园法制定工作,提高处罚额度,从根本上完善执法依据;另一方面,积极推动“一区一法”建设,相关罚则在与上位法不冲突的前提下,根据自然保护区的实际情况,明确执法证、执法授权、执法程序等执法细节,分门别类做好裁量细则,便于一线执法人员开展执法。例如,内蒙古辉河国家级自然保护区管理局通过制定《规范行政处罚自由裁量权实施细则》,明确了采挖药材、捡拾鸟蛋、狩猎、非法捕捞、保护区内采石挖沙、破坏保护区界碑、界桩和宣传牌、未经批准进入自然保护区或者在自然保护区内不服从管理机构管理、保护区内勘探等行为的具体裁量标准,细化了不同违法违规行为的处罚力度,大大增强了保护区执法的可操作性,对于全国自然保护区执法工作有重要借鉴意义。

  第二,加强顶层设计与制度设计。可参照美国国家公园的管理模式[6],鼓励地方政府或相关部门根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定充分授权保护区管理机构执法主体资格,由自然保护区管理机构负责保护区范围界限内的执法活动;在紧急情况或特别事件期间,其他机构(如生态环境、自然资源、公安等)可作为特别警察提供辅助性执法。

  第三,强化执法队伍能力建设。按照《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》的要求,加快推进生态环境综合行政执法改革,充实基层执法力量,填补因森林公安转隶等带来的自然保护地执法空缺。着力增加自然保护区管理机构人员编制,充实管护队伍;增加资金投入,将自然保护区这项全民公益事业纳入国家和地方财政支持范围,提供持续保障;加强执法培训,包括执法程序、法条适用、取证移交等相关内容,提升执法能力[7]。鉴于大部分保护区处于偏远地区,且保护区管理机构一般没有强制执法能力,应与地方财政部门沟通,为保护区执法设立专用账户和小额专用收据,甚至移动账户,便于现场收缴,解决执行难问题。

  参考文献

  [1] 姜立军,苗鸿,张菊,等.自然保护区管理有效性评价指标分析[J].农村生态环境,2005,21(1):72-74.
  [2] 龙耀.自然保护区综合行政执法探索[J].环境保护,2014,42(17):54-56.
  [3] 白志强.建立以森林公安为主的祁连山自然保护区综合执法队伍的探讨[J].甘肃林业,2016(3):37-39.
  [4] 陈婷婷.我国森林公安机关执法中存在的问题与对策研究[D].曲阜:曲阜师范大学,2015.
  [5] 李贞,徐丽花,罗邱生.山西省自然保护区管理现状、问题与对策[J].生态经济,2007,23(6):144-146.
  [6] 李如生.美国国家公园管理体制[M].北京:中国建筑工业出版社,2005.
  [7] 孙瑛,张泰.九段沙湿地自然保护区执法模式初探[J].湿地科学与管理,2010,6(4):38-41.

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