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城市生活垃圾分类的制度体系问题与完善建议

添加时间:2021-04-14 15:24 来源:安徽大学法学院 作者:汪丹丹

  摘    要: 为更好建设美丽中国,维护代际公平效益,我们应积极采取垃圾分类措施。虽然目前垃圾强制分类已在国内各地区推行,但其中遇到不少问题,导致还难以在全国范围内实行垃圾分类。因此,研究城市生活垃圾分类的法律政策具有重要意义。文章通过介绍城市生活垃圾的定义、分类和特征,分析我国城市生活垃圾分类政策规定的现状,指出存在的问题。并在此基础上提出我国城市生活垃圾分类的制度完善,主要包括健全垃圾分类法律法规,完善主体责任机制,明确垃圾分类中的各主体权利和义务,完善垃圾分类治理项目的环境影响评价制度等内容。

  关键词: 生活垃圾; 垃圾分类; 环境保护; 法律制度;

  我国人口基数大,城市生活垃圾的数量和增长率长期以来居高不下,垃圾的年产总量也在世界高产国家行列。在这种情况下,研究我国城市生活垃圾分类的法律政策,可以深入分析,并且找出我国城市生活垃圾分类处理的法律法规中的不足而加以解决。目前我国在城市生活垃圾分类方面存在法律体制漏洞、管理制度不健全等问题。通过本研究,积极探寻解决城市生活垃圾最佳的方式,为建设和谐的生态文明社会贡献一份力量。

  一、城市生活垃圾的概念

  (一)城市生活垃圾的定义和分类

  城市生活垃圾是随着工业化发展和城市化进程而出现的。城市生活垃圾,是指人们在生活消费、商业等活动中所产生的废弃物,其中的有机物可以进行二次利用,使其重新获得使用价值。城市生活垃圾分类,就是指根据城市生活垃圾的性质,其再次利用的价值,可降解程度,以及处理方式等,在居民区等垃圾产生的源头,对垃圾的种类进行细致的划分,并且在垃圾的收集运输处理的整个过程中,都实行严格的分类[1]。

  城市生活垃圾的种类较多,且成分也比较复杂,目前是根据不同的标准,将其进行分类。

  1. 根据城市生活垃圾产生的源头,我们可以将其分为三个种类

  一是居民生活垃圾,是指居民在平时生活娱乐中所产生的垃圾,这部分垃圾的占比最大。二是街道垃圾,主要是指人们所丢弃的在路面上的垃圾以及街道垃圾桶里的垃圾,这部分垃圾的构成与居民生活垃圾类似,但是以树叶、泥土、塑料瓶为主,这类垃圾总量比较大。三是团体垃圾,主要是指机关单位学校或者其他大型社会组织所产生的办公和生活垃圾,这类垃圾的特点在于其成分不复杂含水量不高,但是其可燃物质的占比较高。
 

城市生活垃圾分类的制度体系问题与完善建议
 

  2. 根据垃圾的处理方式,大致可以将城市生活垃圾分为四类

  一是可回收物,主要是指通过相应的技术对垃圾进行降解,以达到再次循环利用目的的废弃物主要有纸制品、可降解的塑料制品、橡胶制品等。二是厨余垃圾,主要是指厨房餐厅等地产生的食品废弃物[2]。三是有害垃圾,主要包括电子废弃物、医疗垃圾等。四是其他垃圾,就是包含上述三项垃圾以外的城市生活垃圾,主要包括不可回收利用的废弃纸张等,以及一些旧的衣物、一次性餐具等。

  (二)城市生活垃圾的特征

  1. 分散性

  城市生活垃圾常常被分散在各处,这需要大量的人力物力才能够被回收,城市生活垃圾的这一特性,在某些程度上增加了其处理的经济成本,从而引起了一系列的经济问题,这些经济问题又反过来影响城市生活垃圾的处理效率。

  2. 复杂性

  城市生活垃圾不仅种类多种多样且复杂,会随着季节时间的变化而变化,而且其构成复杂多样。随着经济社会的进步、人类需求的逐步扩大,对于生产生活中所需要的物品日益增多,这就导致了为了生产这些物品而使用的材料复杂化,从而导致了城市生活垃圾的复杂化[3]。

  3. 危害的隐秘性

  人们对于城市生活垃圾的认识还停留在将垃圾运走脱离了自己的视线,就解决了城市生活垃圾污染的问题上,正是对于垃圾处理方式的不知晓以及垃圾成分的不清楚,导致了人们的错觉。但是有一些垃圾当中的有害成分会随着被填埋而危害到土地资源。

  二、我国城市生活垃圾分类的法律政策体系及问题分析

  (一)我国城市生活垃圾分类的法律政策体系

  垃圾分类与我们每个人都息息相关。为了使城市生活垃圾分类处理顺利开展,除了依靠市场机制的调节外,还必须要依靠国家法律政策的强制力保障。目前,我国以环境保护法为核心的城市生活垃圾分类处理的法律体系已经初步搭建,相关的法规政策、新文件也不断出台,为垃圾分类处理活动保驾护航。

  1. 法律规定

  根据宪法的规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”宪法第10条规定“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。”这条规定将垃圾填埋场的土地也包含在内。第14条明确了节约的思想性。由此可见,我国对于生态环境是十分重视的[4]。

  城市生活垃圾分类的活动也应该依据具体的部门法来实行。

  一是2015年实施的新《环境保护法》中,明确规定了要将“保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”作为环保工作的新依据。并且规定了国家应该采取相宜的措施,促使经济社会与环境保护共同发展,协调发展。城市生活垃圾分类是符合环保法的原则和目的的。而且,城市生活垃圾处理的相关法律问题都必须依照《环保法》来进行。

  二是2020年4月,我国《固体废弃物污染环境防治法》中,进行了修订,将维护生态安全设为该法的宗旨,并且倡导循环经济,提出了“绿色生产,绿色生活,绿色消费”的观念。明确规定了:对于固体废弃物应该要采取回收的措施。该法的第四章规定“对城市生活垃圾应当及时清运,逐步做到分类收集和运输,并积极开展合理利用和实施无害化处置。”并且在该法中,也明确禁止了采用混合的方式,对生活垃圾进行储存运输或者处置[5]。

  三是在《可再生能源法》中,第13条明确表示,“国家鼓励和支持再生能源并网发电。”这就为利用城市生活垃圾进行发电提供了法律上的支持与保障,表明了国家支持垃圾焚烧发电技术的产业化。

  2. 行政法规规章的规定

  目前,对于城市生活垃圾分类的相关行政法规已经有很多。其中规定较为详细的就是《城市生活垃圾管理办法》。该办法规定城市生活垃圾的负责主体为生产主体,处理原则应为减量化、资源化、无害化。强调国家要从多个方面推动城市生活垃圾的综合处理,不断改进城市生活垃圾处理的技术水平。关于城市生活垃圾,还有一些其他相关的法律规定,如《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》及《再生资源回收管理条例》等。

  3. 政策性文件的规定

  自党的十八大以来,对于生态文明越来越重视。在目前出台的各种纲领性文件中涉及到城市生活垃圾处理的政策性文件非常多。再各个五年规划纲要中均有体现,还体现在了节能减排综合性工作方案、中国应对气候变化国家方案之中[6]。一系列的政策性文件说明了国家对于城市生活垃圾分类处理的高度重视,同时垃圾的分类处理也是温室气体减排领域的重点之一。

  (二)我国城市生活垃圾分类法律政策存在的问题

  1. 法律制度不完善

  我国城市生活垃圾分类的普及进程相较于发达国家仍然比较缓慢,对于垃圾分类处理的一些环节,新规定也没有落实下来。产生这种现象的原因主要在于我们在追求经济发展的同时,并没有认识到垃圾分类的必要性。在法律研究方面,并没有单独的对垃圾分类进行研究的体系[6]。除此之外,散落在各个部门法或者规范条例中的条款,普遍存在界定不明确、缺乏强制力等问题,在实际生活中难以依照其进行执行。

  2. 环境影响评价制度不完善

  目前,我国的环评制度集中在环境影响评价法,由此可见在环评中思想不够广泛,现行法律中的环评制度存在局限性。目前我国的环评报告书的内容比较单一,可能对环境有所影响的项目进行分析预测,而没有在其出现问题后设置应急方案,这就导致了若干项目按计划进行过程中出现难以为继时,只能搁置项目的现象发生。这样就会造成项目实施者的经济损害,以及环境损害的双重损害。而且根据我国环境影响评价法,在实际操作中,我国的环评报告预估的影响不足考虑不全面,这容易造成很多城市垃圾治理的项目中的环评只是一种流于形式的东西,而没有让环评制度发挥真正的作用[7]。

  3. 垃圾分类意识薄弱

  目前,对于垃圾分类的重点和关注点,主要在于法律法规的强制性措施,人们对于垃圾分类的意识并不是主动的,而是被动被迫进行垃圾分类。在实际生活中,更是出现了为了逃避垃圾分类而从实行垃圾分类的地方辞职的现象。长期以来,大家都持有“各扫门前雪,莫管他人瓦上霜”的理念,对于环境保护的意识薄弱,只顾个人利益,而没有看到环境的代际效应,更没有为下一代利益考虑的长远眼光。而且对于一些大型环境问题,例如沙尘暴、雾霾等现象,人们往往会觉得自己的力量微不足道,无法通过自身的行为,扭转这些巨大的气候问题。虽然近几年政府一直在加大环境保护的宣传,加大垃圾分类的引导,但是由于居民的惰性和惯性,仍然习惯了垃圾混放的模式,这种行为模式,对垃圾后续的分类处理造成了极大的麻烦,同时给资源的回收利用造成了阻碍。虽然有时我们可以看见一些居民将瓶瓶罐罐和纸张分类收集,但这并不是因为他们在意识里就有对垃圾进行分类的观念,而是基于经济因素的考量,将废品分类之后再卖给废品回收者。

  三、我国城市生活垃圾分类的制度完善

  (一)健全垃圾分类法律规范

  1. 建立减量化、资源化、无害化的分类原则

  根据全球的趋势来看,城市生活垃圾的减量化、无害化、资源化处理是当代环保工作的必然趋势。因此,我们应该坚持“减量化、资源化、无害化”的原则,从垃圾产生的源头开始防治,实行分类回收,二次利用,并且对全过程进行分类管理。

  为落实减量化原则,主要在垃圾产生的源头处减少垃圾的质量,降低垃圾的体积,从而减少生活垃圾的产量。减量化原则的落实,除了需要公民有较强的环保意识外,更需要通过法律政策来对生活垃圾的处理作出明确的规定。我们可以通过法律对生活垃圾实行强制分类,并按照垃圾的不同属性进行分类回收。

  为落实资源化原则,就要将垃圾中的有价值的物质进行循环再利用,争取变废为宝。例如废旧的纸张和橡胶塑料的回收加工。对于人民群众来说,这要求对生活中购买的物品进行多次循环利用,充分发挥其价值。同时,政府可以通过立法或者颁布相应的政策,明确在垃圾回收过程中,其应该承担的责任,并且积极鼓励公众参与,调动社会参与垃圾循环利用活动中。

  2. 细化现行的法律制度

  虽然目前我国有城市生活垃圾强制分类的试点城市,但是对于垃圾分类的法律条款,应该加快细化进程。目前我国有关垃圾分类的法律条款,主要有两种类型:一种是对专项垃圾作出的特别的规定,另外一种就是在《环境保护法》中对城市生活垃圾的分类有所涉及。就是在其他相关法律中笼统地规定了垃圾分类的一些制度,但都没有进行具体而明确的规范性指导,这就导致了我国城市生活垃圾分类在现实生活中的可操作性不强。因此,我们可以向日本和德国学习,制定一部专门的城市生活垃圾分类的法律,对垃圾分类作出规定,并且明确垃圾分类处理的各个环节,各个环节所对应的主体的相关权利义务和责任;以及城市生活垃圾分类所应该依照的处理标准等。通过专项立法的方式,能够为地方垃圾分类的法规制定提供一个参考标准,有了参考标准,全国各地才能够积极有效地采取相应的措施进行落实[8]。除了对城市生活垃圾进行专门立法外,还可以向日本学习,完善产品包装的外观,在产品包装上注明属于哪种包装材质,应该是投放置哪一类垃圾,进一步促使城市生活垃圾分类制度的体系化、整体性。

  (二)完善主体责任机制

  1. 明确责任主体

  城市生活垃圾的分类是一项庞杂的工程,其牵涉的责任主体是多方面的。其中首要的就是政府,但必须明确的是政府并不是在城市生活垃圾处理中的唯一责任主体。随着城市生活垃圾法律政策的完善,我们需要更新一个观念,那就是垃圾分类并不是一项公益活动,而是对公民的一种强制性要求。特别是在垃圾源头的分类和投放环节,其主要的责任主体就是居民个人。我们应该加强垃圾分类的知识装备,自觉主动地区分出生活垃圾之间的不同,并且根据垃圾的特性或者其处置方式的不同投放至不同的地方。

  对于垃圾的回收来说,此时负责环保工作的机构就是责任主体;对于垃圾的无害化处理来说,政府组织或者处理机构就是其责任主体。在推行垃圾分类处理的过程中,我们要明确居民以及单位作为垃圾的生产者,应该承担垃圾处理的费用。

  2. 实施垃圾强制分类奖惩制度

  为了促进垃圾分类制度推行的进程,可以设立一定的奖惩机制。通过奖励刺激居民自主积极地进行垃圾分类,增强其垃圾分类的意识,培养其分类习惯的养成。通过惩罚机制,以追究责任缴纳罚金等方式,来督促居民正确投放垃圾。在奖励机制方面,政府可以实施社区投放垃圾兑换奖品的活动,通过计算居民分类投放垃圾的数量以及其投放的准确性来获得积分,然后凭借该积分获取相应比例的奖品[9],以此来激发居民分类投放垃圾的热情,帮助居民分类投放垃圾习惯的养成。在惩罚机制方面,除了通过罚金的方式对投放错误或者不进行垃圾分类投放的居民进行惩罚外,还可以采取劳作、学习等方式对错误投放或不分类投放的居民进行约束和监督,此举的目的不在于惩罚居民,而在于帮助居民养成垃圾分类投放的习惯,以及认识到资源循环利用的意义。对于相关企业来说,可以进行经济制裁,以督促其进行垃圾分类投放。

  (三)完善垃圾分类治理的环境影响评价制度

  环境影响评价是对在建和规划中的项目进行分析、预测,并且得出可能造成的影响,并针对这种影响探讨对策的一项制度。城市生活垃圾治理的项目也属于环境影响评价的对象之一。城市生活垃圾是城市环境污染的来源之一,但是城市生活垃圾的处理更有可能造成城市生活环境的污染。通过环境影响评价制度,选出一个符合经济社会环境要求的方案来实施垃圾分类治理,才是科学的合理的[10]。对于城市生活垃圾分类处理的项目的评价,不仅包括垃圾处理机构地址的设立,还要包括垃圾处理数据的统计、民众认知程度等各方面的要素。大致来说,最主要的有以下三个方面。

  一是对于城市及其周边的空气进行评价。城市生活垃圾处理的过程中,会产生大量的硫化物等有毒气体,同时还会产生大量的微生物,这些微生物会随着空气而飘散到其他地方,从而扩大扩散范围,影响城市周边区县的空气质量,对于这些污染物质都要进行跟踪和评估。

  二是对水源进行评价。城市生活垃圾在处理时会通过三种途径进入到水源当中,第一种是随污水流入地表中,第二种是渗透到地下水中,第三种是随雨水流入周边的水体。因此,要对垃圾处理厂周围的水源进行定时定期的监测[11]。

  三是对于城市生活垃圾处理厂选址的评价,城市生活垃圾处理厂的选址要求很高,一般要靠近垃圾源,而且还要对周边的区域进行总体的规划,并且要根据不同地域的实际情况、人口的密度、交通、运输等情况来对城市垃圾处理厂的选址作出评价。

  城市生活垃圾逐渐变为了现代化城市可持续发展的阻碍之一,为了更好地建设美丽中国,为了维护代际公平效益,我们应当积极采取垃圾分类的措施。虽然目前垃圾强制分类已经在国内各个地区进行推行,但是其中遇到了不少的问题,导致了目前还难以在全国范围内实行垃圾分类。因此,研究城市生活垃圾分类的法律政策十分有意义。城市生活垃圾的分类处理离不开个人和社会政府的多方参与,只有每个主体都积极履行自己的义务,政府认真贯彻落实法律的规定,我们才能够更好地完成垃圾分类的活动,才能够更好地建设美丽中国。

  参考文献

  [1]杨解君.面向低碳未来的中国环境法治研究[M].上海:复旦大学出版社,2014:78-79.
  [2]全国人大常委会法治工作委员会.中华人民共和国环境保护法释义[M].北京:法律出版社,2014:23-24.
  [3]石佑启.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社,2012:20-21.
  [4]王宗廷.论对自然资源的法律保护[J].中国地质大学学报(社会科学版),2001(4):65-68.
  [5] 江美辉.简析垃圾管理流程再造的必要性[J].中国科技博览,2014(8):28-29.
  [6]彭霄.城市生活垃圾分类的法律治理[J].理论界,2014(4):90-93.
  [7]李洁.循环经济视野下我国城市生活垃圾分类的法律思考[J].安徽广播电视大学学报,2012(2):31-34.
  [8]刘梅.发达国家垃圾分类经验及其对中国的启示[J].西南民族大学学报,2011(10):98-101.
  [9]丁慧敏,王淑贤,徐婷.消除环境污染执法障碍的涉及方案[J].化学工程与装备,2011(4):180-181.
  [10]彭德雷.城市生活垃圾分类回收的法律规制---基于对澳大利亚城市的考察[J].政法学刊,2011,28(3):86-91.
  [11]王群,张叙原.城市生活垃圾分类处理法律化的措施[J].北方经贸,2011(1):70-71.

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