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农村集体资产股份合作制改革的法律问题探析

添加时间:2019-05-17 11:21 来源:未知 作者:优选论文网
  摘要:农村集体资产股份合作制改革既是实施乡村振兴战略的主要路径之一,又是农村集体经济组织立法中的重要内容。结合地方实践的实证考察,发现在农村集体资产股份合作制改革中,尚存在集体成员资格认定标准模糊、集体股存废之争、股权静态管理与动态管理之争等法律问题。未来理想的制度设计应该是:明确集体成员资格的认定标准及其法定化路径,用公益金代替集体股,可采用静态管理模式,并最大化充实集体成员股权权能。
  
  关键词:农村集体资产股份合作制;成员资格;静态管理;农村集体经济组织。
 
  
  2018年的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《意见》),对实施乡村振兴战略进行了全面部署。《意见》指出:实施乡村振兴战略的关键,在于对各项农业事务制度的制定及落实,完善产权制度是其中的重中之重。农村集体产权制度改革,是涉及到农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事,改革关系着农村的发展、农业的走向以及农民的收入,对全面实施乡村振兴战略具有重要的意义。农村集体产权制度改革的深层次推进,农村资产的清算核资,产权的确定,以及农村集体经济组织成员身份的认定,对于农村集体资产股份合作制改革具有很高的理论价值和实践意义。农村集体产权制度改革在全国试点展开,从2017年的100个试点县扩展到如今1 000个试点县,并且还在不断的扩展中,在2018年的改革总体要求中就有一条是“扩面”,不断扩大产权改革在我国的试点范围,并积极探索将农村集体资产量化为集体成员股份的办法。在试点工作不断推进、试点单位数量不断扩大的基础上,本文重点从集体成员资格的认定、集体股的存废、集体成员股权管理三个方面,来梳理尚存的法律问题,并提出相应的完善建议。
  
  一、农村集体资产股份合作制改革的实证考察。
  
  (一)集体成员资格认定的实践标准。
  
  在农村集体经济组织中,对于集体成员资格认定的标准涉及的因素很广,而且具体落实也是由各集体组织自行决定,包括对户籍关系的确定,对农村集体土地有一定承包经营关系的也应当纳入考虑的范围,除此之外,农民对该集体的贡献值也是参考依据之一[1].在改革中,各地农村集体经济组织成员资格的认定各不相同。比如,四川省射洪县东岳乡成员身份的取得包括初始取得、法定取得及申请取得三种。在黑龙江富锦市锦山镇,农村集体经济组织成员资格的认定是综合考虑各方面的情况。首先是成员必须是在该农村集体经济组织中常住的农业户口;其次是以家庭联产承包的方式获得农村集体土地的人,并且承包该土地的人就是依赖此承包地作为基本生活保障的;最后当然是依靠土地基本的生产生活是在该集体经济组织中的。
  
  (二)集体股设置的实践做法。
  
  在农村集体经济组织中,集体股是集体收益的体现,对于集体组织是否设置集体股的情况各地区做法不一,在改革进程中,设置集体股的地区对于设置多少集体股也是不一样的,但均不能超过一定的限度。北京市昌平区北店村规定集体股设置的比例为30%;安徽省宣城市宣州区狸桥镇长山村的集体股为20%;湖北省京山县城畈村股权设置中集体股占5%.设置集体股的地区股权比例各有差异,结合各地区的习俗等综合情况,给予集体组织自治权自行确定是否设置集体 股以及 设置多少。既然如此,集体股设置比例也可以是零,即不设置集体股。山东省日照市莒县库山乡朱刘官庄村明确规定不设置集体股,只设置成员股,实行一人一股制;安徽省天长市规定将农村集体经营性净资产全部折股量化到成员,设置个人股,不设集体股;贵州省湄潭县在改革中坚持不设集体股;山东省昌乐县在试点村中,引导集体组织只设个人股。陕西省榆林市佳县规定可以有集体股和个人股,但不提倡设置集体股,具体各村集体是否设置集体股并没有强制性的规定,由村集体意思自治决定。
  
  (三)静态管理和动态管理的实践模式。
  
  对于农村集体经济组织,农民可以以其土地经营权入股,每年可以得到相应股份的分红,这是农民应有的股份权利,这项分红既增加了农民的收入来源,也提高了农民的收入水平,这是农民入股合作社的所得股权中的金钱权利,金钱权利是农民一定拥有的,除此之外,这项股权的继承、转让、以及转让中的担保和抵押等其他权利就不是一定拥有的,而是取决于集体经济组织的管理方式。集体组织采取怎样的管理方式,集体成员就拥有不同程度的股权权能。集体经济组织的管理方式主要包括两种:动态管理和静态管理。静态管理是指股权以户为单位,每单位的股权基本保持不变。江苏省苏州市实行的就是静态管理模式,农村集体内的资产通过制定的办法量化给集体成员,以户为单位“增人不增股,减人不减股”,无论户内人口如何变化,只要户依然存在,每户的股权将不发生变化,至于户内是有人员死亡、户籍注销,还是新生儿的出生,均不影响集体经济组织的股权变动,如此农民的收入来源较为稳定,股权收益也能可期。内蒙古阿荣旗以静态管理为主,但允许集体成员有偿退出集体组织和继承股权;浙江乐清也是倡导集体组织采用集体股权“生不增、死不减”的静态管理模式;广东省佛山市实行“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股改方略;湖北省京山县规定静态管理固化股权。总之,静态管理是指股权不随着人口的变 化而变化。由此 可见,动态管理则是股权随着集体成员人口的变动而作相应调整的管理方式。
  
  二、农村集体资产股份合作制改革中存在的法律问题。
  
  (一)集体成员资格认定标准模糊在目前的实践中,集体成员资格的认定基本上包括三种方式,分别是初始取得、法定取得和申请取得。而对于成员身份的确定,一般而言属于集体内部的事务,由集体自行规定章程,依据章程确定;如果没有章程,由集体现有成 员 集体讨论一 致确定。关于此项事务的规定,一般都是由村规民约依据地方特色自行决定,充分尊重地方意思自治[2].农村集体经济组织是特殊法人,在法律范围内提倡集体意思自治,对集体成员资格的认定各个地区均有不同的规定,结合地方习俗、个人偏好等因素,充分尊重集体自身的意愿,但不能完全放手,因为不受约束的权力极易滋生矛盾乃至犯罪。也就是说,对于集体成员资格的认定必须要有公权力的适当干预,但不同层级效力的地方性规范呈现出公权力对集体自治不同程度的干预和调控,有时会出现过度干预,究其原因还是对于确定成员身份标准的文件层级效力太低,在法律规定中确定成员身份的路径存在空白[3].集体成员身份标准的确定,一般都是在乡规民约的层面上进行的规定,在此层面上关于成员身份标准的规定等级较低,由此体现的效力就很低,集体讨论决议是确定成员资格最主要的调控方式,国家层面立法的缺失,相应的调控机制也没有以法律文本的形式确立下来,使得集体成员资格认定标准出现极大的模糊性,不利于集体的管理和权能的分配。
  
  (二)集体股存废之争农村集体经济组织的股权设置大致有两类:一类是个人股,另一类是集体股。在农村集体产权改革不断推进的过程中,针对集体股的存废一直争议颇多,在实践过程 中各地的 实 际做法也 各 不相同。在农村集体经济组织中是保存集体股,还是废除集体股,以及在保存集体股的农村集体经济组织中,保存的集体股股份所占比例为多少,各地都存在差异。有关集体股的去留或留多少的问题,最为关键的就是集体股在农村集体经济组织中所承担的作用与集体组织及其成员息息相关,农村集体经济组织的公共事务开支主要是由集体股分得的资金来支撑的,而且农村集体保存集体股,是组织资产集体所有性质的体现。实践中,在上级部门没有对集体股作强制性规定的情形下,农村集体经济组织倾向于设置一定比例的集体股。但是从长远考虑,集体股必将消失在历史的舞台上,在本次改革中保留有集体股,在未来还是要将此次保留的集体股进行二次分配,本次改革保留集体股只是将去 除集体股的 时间推后,并没有真的保留,只是由于部分村发展不够,若一次到位地废除集体股,将会带来更大的矛盾,暂时保存一定比例的集体股,以便村集体有过渡的时间和准备[4].设置集体股的比例也应当有所限制,若比例过大,将与这次的股权改革初衷相违背,为股权改革的后续发展带来一系列负面效应。股权改革的不断推进,农村集体的资产也在不断的累积,成员在不停的变化,保存集体股在以后的资产重组过程中进行二次分配甚至是三次分配,随之而来的是股权的再确权问题,都极易滋生新的矛盾。
  
  (三)股权的静态管理与动态管理之争。农村集体土地股份权是农民以其土地承包经营权入股后享有的权利,包括每年的分红等收益权利,以及股权继承、转让、抵押等其他权利。以前农村集体是封闭的,成员也是固定的改革开放以来,随着农村城镇化的发展,农村集体变得开放且成员在不断的流动,集体成员的变动之股权份额应如何调整,从而引发股权管理是静态管理模式还是动态管理模式的问题。
  
  从字面理解,动态管理是一个相对浮动的状态,股权是以户为单位进行资产量化的,户内人口发生变化,在动态管理方式下每户的股权也将有所调整,而在静态管理模式下,则无所谓家庭内部成员人口的增加或是减少,成员死亡、户籍注销或者是退出农地承包,农村集体成员 的股权都不变,也就 是说,股权一旦进行量化分配到户之后,就将长久不变。动态管理模式下农村集体经济组织是以个人为单位的,只要有人员变动,组织内部的其他人的股权将随之变动;静态管理模式是以户为单位,与个人的变动无关,不会因为家庭成员变动而影响农村集体成员的股权。这两种不同的管理方式也会带来股权权能的变化,动态管理模式下农民股权处于不确定的状态,在此状态下的股权抵押、担保等其他权利的功能也无法全部发挥,农民每年的分红也是不确定的,这是不利于农民的生产和生活的。而静态管理模式下的股权是长久不变的,农民的收益是稳定可期的,可以避免因股权的不断调整而激发组织内新的矛盾。
  
  三、深化农村集体资产股份合作制改革的建议。
  
  (一)明确集体成员资格的认定标准及法定化路径。
  
  农村集体经济组织中成员资格的认定,不能完全由集体自行决定,应当有适当的公权力干预,以及一定法律规定的限制,在此限制内,各集体可以根据地方特色自行确定,如此既保障了农村集体经济组织的自治权,又能体现公权力的宏观调控机制。在此基础上,农村集体经济组织中成员身份确定的法定化路径,应包括以下几个方面。
  
  第一,借鉴法律上的新法与旧法的适用原则,对于特定事实获得成员资格的既有成员,通过法律对他们的身份及其权利进行确定和巩固,对于之后新成员身份的确认,就按照法律规定的统一标准进行确定。
  
  第二,采取自愿原则,成员的加入应以自己申请为必要条件,不申请则不予以确定,而后集体进行决议,在此基础上成员配偶、子女拥有优先权。
  
  第三,成员身份消灭的路径应等同于成员身份确定的路径,比如,若成员是申请加入集体经济组织,那么就以是否履行集体经济组织的章程和义务为标准,没有履行自己的责任和义务的应当被除名;若是因农村土地的经营行为加入的,那么没有再经营集体经济组织土地的成员就应当被除名。
  
  简言之,就是当初申请加入集体经济组织的条件已不再存在时,成员的身份也将随之消灭。
  
  (二)用公益金替代集体股。
  
  目前设置集体股的村集体,主要考虑的是集体股承担了大部分的农村公共服务开支,如果村集体废除了集体股,那么这部分的公共服务开支将没有经济来源。但从各地改革的做法和经验来看,如果保存集体股,将会滋生很多的弊端,随着农村集体经济组织的资产累积,以及集体成员结构的复杂性,再次的股权改革困难将会比现在更大,集体股分解后再重新确权极易产生新的矛盾,从原则上来讲,集体股不应该被设置。但如果不设置集体股,那么由集体股资金来支撑的农村集体经济组织的日常经营费用又将如何解决呢?不可否认,集体股在农村集体经济组织中所担任的角色是不可或缺的,换个角度来讲,如果有某种功能完全可以胜任这项角色,那集体股就变得可有可无了。而农村集体经济组织在某种程度上与公司有着相似之处,于是,可以借鉴公司制提取公益金的方式来替换集体股[5],公益金的提取方式和提取比例也可以参照公司制中企业的公益金的提取模式。
  
  首先,将公益金分为两类,一类是法定公益金,另一类是任意公益金。法定公益金应当在法律中作明确规定,提取比例就按照各地集体股限额的规定,毕竟公益金是为了替代集体股而存在的,必须要起到集体股该有的作用。在法律中还应当规定,农村集体经济组织中已经提取的但还没有 使用的法 定公益金,可以授权给组织的代表大会,以民主的方式将这一部分权益再次分配给社员。任意公益金就由集体组织自主决定,也就是由合作社中的社员民主讨论决定任意公益金的提取比例和提取方式。这样既有稳定的保障集体公益的经济来源,又能够针对各地的实际情况灵活地运用集体财产。
  
  (三)采取静态管理模式。
  
  农村集体土地股份的权能包括成员可以以其股份份额分红,还可以进行继承和转让,以及转让中的抵押和担保等。股权的静态管理和动态管理的不同就在于:除分红外,股权的其他权能在静态管理模式下能够得到更为充分的体现,这也是在产权改革中大部分村都采取静态管理模式的原因之一.广东省佛山市南海区就实行“确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”的股改方略.“长久不变”就是静态管理最为直接的体现,不因家庭成员户籍、人口发生变化而调整股权,农民有较为稳定的收入来源以及长久可期的股权收益;“户内共享”是指这种管理模式以户为单位,同时也体现了股权权能中的继承权;“社内流转”是指这项股权是允许流动的,但限制股权流动的范围以及股权流转的份额,股权流动仅在集体成员之间,而股权流转的限额是不能将股权全部转让给他人,因为如果这样做,就丧失成员资格了,丧失了成员资格就表示无法实行股权的权能,也无法参与分红.这样的话,对于普通的农民来说,会有可能影响到其基本的生活,而对于拥有一定权力的管理者来说,很可能会使某些不良分子逃避处罚责任.不仅如此,成员拥有的股权份额也不能超过法律或章程上规定的比例,集体经济组织的大部分决议都是通过集体讨论,然后投票决定的,那么按照一股一权的原则来看,若某一人或几人拥有绝对的股权,就会出现“一言堂”现象,不利于管理和监督,容易滋生矛盾甚至是犯罪.
  
  参考文献:
  
  [1] 高飞.征地补偿款分配问题研究[J].中国不动产法研究,2018(1):3-19.  
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  [3] 童彬.农村集体经济组织的现实困境和法律构造研究[J].重庆理工大 学 学 报(社 会 科 学 版),2018(5):110-116.  
  [4] 黄延信.让成员民主决定集体资产股权设置[J].农业经济与管理,2018(4):5-10.  
  [5] 吴春香.农村集体经济组织成员资格界定及相关救济途径研究[J].法学杂志,2016(11):45-50
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